一、引言 中国特有的户籍制度，表面上是一个人口登记制度，表现为人口居住权的城乡分割，即以城乡为主要分野，出生地决定了一个居民的户口登记地。而且，户籍的转变是有条件的，当这个条件十分严苛时，实际上就剥夺了居民自由迁徙的权利。在20世纪80年代改革之前，这种状况无疑是常态和典型的。人们一般都承认，经济体制改革以来，户籍制度也相应进行了改革。但是，对于户籍制度改革的进展，学术界常常并没有给予充分的认可和评价(如Chan & Buckingham，2008；Chan，2010)，甚至仍然把中国的城乡分割与印度的种姓制度相提并论(Whyte，2010)。细究之，在各类研究中这种低估户籍制度改革进展的倾向，来源于对户籍制度本身的狭隘理解。也就是说，如果仅仅把户籍制度看作是居民正式居住地的登记制度，似乎户籍制度变化不是那么显著。 但是，当人们呼吁户籍制度改革，并且中央和地方政府事实上尝试进行改革时，并非仅仅因为这个制度具有人口居住登记的地域分割。从20世纪50年代后期户籍制度形成来看，当时的出发点有两个，并随后构成该制度的两个主要特征(参见Cai，2010)。一是防止农村劳动力的大规模流动，特别是流出农业生产。为此户籍制度要服务于城镇非农就业的排他性，拥有农业户口意味着只能从事农业生产。二是保障城市基本生活品和最低社会福利的供给，为此也要针对农村人口做出排斥性的制度安排，因而形成城乡分割的并且差异巨大的社会福利供给。如果从户籍制度的这两个内涵而不仅仅是形式来观察，伴随着经济改革特别是市场发育的进程，户籍制度改革的效果也是十分明显的。 正如中国其他领域的经济改革一样，户籍制度改革也是结合了“自下而上”和“自上而下”两种方式，即一方面，受到提高收入和改善生活的动机驱动，农村劳动力跨地区流动突破了户籍对居住和就业的地域约束，同时也实现了资源的重新配置(参见蔡昉、王德文，1999)；另一方面，政府先是默许、允许劳动者离开农村居住地，随后政策逐步转变为鼓励劳动者外出就业，乃至主动促进劳动力向城市流动，改善农民工在城市就业和居住的制度环境。由于这项改革涉及对传统制度安排的调整乃至废除，因此，在这整个户籍制度改革过程中，政府的改革动机和推动作用格外重要。因此，记录和解释这项改革需要将其置入一个政治经济学的框架，观察所有当事人即农村劳动力、城市居民、中央政府和地方政府的动机、行为及其互动。 中国经济面临的是双重转变，一个是作为发展中国家必然要经历的二元经济结构转换，另一个是作为原计划经济国家所要完成的向市场经济的转轨。这两个过程所经历的阶段性重要变化，赋予了户籍制度改革某些特征，形成其三个阶段。第一个阶段是在计划经济框架内进行的边际性改革，大致是从20世纪80年代初至90年代中期。第二个阶段是加快向市场经济体制转轨的过程中的改革，大致是从20世纪90年代中期到本世纪初(譬如可以说2003年)，第三个阶段的改革是在二元经济发展出现根本性的阶段变化之后，即2003年以来。三个阶段中的每个时期，户籍制度改革都具有一些重要的进展，而最近的改革阶段则更具有彻底性，预示着户籍制度的寿终正寝。 本文拟从政府政策对变化着的情况做出的反应着眼，按照三个阶段的划分来叙述户籍制度改革，并评价其已经获得的成果。关于本世纪以来最新的改革阶段，我们则给予较高的关注程度。由于户籍制度并不仅仅是一种人口登记方式，而更是城乡社会福利分割的制度形式，因此，本文的描述和分析既着眼于人口就业和居住地的变化，也从更广义的角度即社会福利供给理念和方式的变化进行。本文的以下部分将这样组织：第二部分阐述在典型的二元经济发展阶段，围绕从计划经济向市场经济转轨进行的户籍制度改革。第三部分在判断经济发展新阶段即刘易斯转折点到来的前提下，重点阐述这一阶段性变化如何影响农村劳动力的制度需求以及政府的改革动机。第四部分进行总结，同时通过对若干改革难点的分析，从改革方向上提出政策建议。 二、作为经济体制转轨的户籍制度改革 众所周知，中国的经济改革滥觞于农村，以实行家庭承包制为主要特征。这种旨在解决农业生产激励问题的改革，无可争议地大幅度提高了农业劳动生产率，释放出改革之前长期积淀的剩余劳动力。因此，在家庭承包制解决了温饱问题之后，提高农民的收入水平，必然提出劳动力向农业生产以外转移的要求。需要指出的是，中国经济改革并非从一开始就明确了放弃计划经济体制，而确立建立社会主义市场经济体制的目标，则更是迟至20世纪90年代初。然而，正像在中国改革的诸多领域一样，户籍制度改革，在没有明确市场经济改革目标的情况下就发生了，表现为农村劳动力向非农产业和城镇转移。 学者们通常认为，在很长的时间内，农业劳动力转移的模式都是就地转移到乡镇企业。的确，政府号召劳动力转移“离土不离乡”。但是，由于乡镇企业并不能足够地吸纳从农业中剩余出来的劳动力，各地乡镇企业的发展也不平衡，不是到处都有“离土不离乡”的机会。例如，1985年农村共有3.7亿人就业，其中转移到乡镇企业的只占18.8％，仍然有3亿劳动力务农。按照当时的估算，农业中大约30％～40％的劳动力是剩余的，绝对数约为1亿到1.5亿(Taylor，1993，Chapter 8)。为了解决这个发展问题，一方面农民本身必然要自发地突破制度障碍，实现流动就业，另一方面政府政策不可回避地要对此做出反应，即对阻碍劳动力流动的制度障碍做出调整。
