中华人民共和国成立60多年来，我国电信业体制经历了艰难的改革道路，从计划经济下国家对电信业的完全垄断到20世纪90年代以后放松管制、引入竞争的电信市场化改革，体制变迁始终是这一改革进程中的主要话题。在体制转变的大背景下，电信业的市场结构、产业组织和经济绩效都发生了巨大的变化，时至今日，我国电信业的体制改革进程仍然没有彻底完成，“数网融合”的有效制度安排仍然处于探索阶段。回望60多年来我国电信体制的变迁过程，可以发现，与其他经济主体的改革相同，电信业的体制改革不可避免地存在某种“路径依赖”，当前制度变迁的过程必然受到过去制度安排的影响。因此，探索当前我国电信业体制的有效安排及未来电信业体制的改革方向，更需要深入研究探索我国电信业体制改革的渊源。 在世界范围内，20世纪80年代以后，放松规制、引入竞争、产权私有成为电信产业市场化改革的主导趋势，英国、美国、日本等西方发达国家纷纷改革本国电信产业体制，基本上遵循从垄断走向竞争、从国有控股走向民间投资、从国内走向国外开放的道路。在这些国家电信体制改革的探索过程中，有许多值得借鉴的成功经验。 一、计划经济时代的电信体制建立及变迁：1949-1979年 1949年11月1日中华人民共和国邮电部的正式成立意味着我国邮政和电信业体制的初始创立，鉴于新中国成立之前我国邮政和电信长期处于分营的历史，邮电部采取了“统一领导、分别经营、垂直系统”的管理体制。电信和邮政两大行业由邮电部统一领导，邮电部下属的电信总局和邮政总局分别经营管理电信业和邮政业，两个总局各自垂直管理下属企业。在新中国成立之初，上述管理体制的主要任务便是为实现全国电信和邮政的统一做准备，在完成接管原国民党管辖的电信企业、交接地方和军队部分通信设备以及接管私人通信企业的工作后，新中国电信企业的接收工作基本完成，统一全国邮电工作的条件已经具备[1]。 1950年7月，当时的中央人民政府政务院决定对邮政、电信两大产业实施中央集中的统一管理体制，形成“集中领导、专业分工、邮电合一”的新体制。这是新中国成立后我国邮电体制的首次变化，在新体制下，邮电部对邮政和电信实行统一领导，各专业局对下属企业进行业务指导，但邮政和电信的行政管理的领导实现统一[2]。随后，1952年中央人民政府政务院进一步发布《关于邮电部与地方政府对邮电企业领导关系的决定》，制定了邮电部和地方政府共同管理邮电发展的双重管理体制，确立了邮电部与地方政府共同参与通信建设和管理的基本关系。20世纪50年代确定的“邮电合一”通信体制和双重管理体制成为我国邮电业贯穿计划经济时期的基本组织结构。这一时期确立的体制模式和管理思想在新中国成立后的前30年始终发挥着重要作用，并对改革开放后的电信体制改革产生影响。 在这套电信体制下，虽然中央政府赋予邮电部对邮政和电信行业重要的管理权限，但是随着高度集中的计划经济体制的形成，整个通信行业的实际管理权限集中于中央政府，中央政府对电信部门在财务上实行统收统支，在投资管理上严格控制，而邮电部甚至难以参与邮电业诸如电信投资、资费定价等重要问题的决策(王欧，2001)。计划调控下不断下降的电信价格和邮电企业与利润脱钩的制度安排必然导致电信行业无法形成自身发展的内部激励，造成了邮电企业服务于“政治”和邮电行业的整体亏损，最终导致新中国成立后的前30年电信业极低的发展水平①。因此，改革开放以后，面对社会更加多样化、多层次的通信需求，落后的电信水平便成为经济社会发展的制约瓶颈，变革落后的电信业体制便成为了提高电信水平和促进经济社会发展的迫切要求。 二、改革开放后电信产业政策与体制变迁：1979-1994年 在改革开放之后前15年内，我国电信业实现飞跃式发展，主要得益于政府对电信业投资政策、财税政策和收费政策等产业政策的调整。在投资政策上，形成“统筹规划、条块结合、分层负责、联合建设”的发展策略，大力扩充投资渠道；在财税政策方面，对邮电部门逐步确定“三个倒一九”政策，即“向国家上交所得税10％、上交非贸易外汇收入10％、偿还预算内拨改贷资金本息10％，保留相应的三个90％”，这一政策一直延续到1994年，形成了对电信部门发展的有效激励；在收费政策上，实行收取市话初装费、邮电附加费等政策，保证电信发展的资金来源(焦方平，2009)。在以上产业政策的推动下，改革开放后的前15年电信固定资产投资总额达900多亿元，是之前30年投资总额的十几倍，电信技术装备无论从数量上还是从技术发展水平上都发生了飞跃性的变化。可以说，改革开放后的前15年我国电信行业的飞速发展与当时的计划经济管理体制下的垄断经营是分不开的，正是充分发挥了国家垄断、统一经营的优势，依靠政策扶持，才使电信业实现了跨越式发展。 然而，在此时期内，我国电信业的体制改革与制度创新却远远滞后于其生产力的发展，我国的电信体制在面向市场化的改革中，基本上采取在原先管理体制上进行小幅度调整的模式，根本的管理模式依然停留在计划经济管理的框架内，但整个电信业的管理体制(如政企不分、双重管理)并未发生实质变化。在双重管理体制(条块结合)的影响下，我国形成了隶属于不同政府部门的几十个部门专用网和数千个地区专用网，这种“条块”分割的网络造成了大量的重复建设，而不同专用网络设备标准的不统一，又对网络的连通带来了极大的困难，人为地造成交易成本的上升，在付出了重复建设的沉重代价的同时，既难以形成统一的网络以发挥其规模效应，又由于政企不分难以展开有效的市场竞争以获得竞争的收益，从而造成政府管理和市场资源配置双重的低效率。
