引言 在我国农村社会中，存在着一对相互补充的核心制度，即土地的家庭承包经营体制和村民自治制度。由于制度变迁中的路径依赖性和我国特殊的社会经济政治环境，两个制度在其具体的实施中都出现了一定的偏离，从而破坏了这一相互补充的制度设置，特别是几乎无效的农村自治制度更是对土地的承包经营体制起不到保护和补充的作用，从而导致农村社会的失序和落后。本文认为，这是我国目前农村社会经济失序和发展缺乏后劲的主要原因。而明确该问题对于我国目前的农村改革和经济发展都有着重大的意义。 一、制度互补与我国农村土地制度体系 我国农村目前的土地集体所有制和家庭承包制度是在1978年后逐步建立和实施的，这个制度的核心在于土地产权在集体经济组织和农户家庭之间的具体权利的划分和实施。这次农村土地制度变迁的实质是政府、市场、农民三者之间围绕土地而进行的利益博弈和互动的结果，其核心问题就是土地的产权问题[1]。在现有土地制度下，如何在农户和集体经济组织之间分配土地产权是土地制度实施是否有效率的关键。而规范农村土地制度的正式规则和规范我国农村集体经济组织的正式规则则构成了相互补充的农村土地制度体系，共同协调跨越经济域和政治域的我国农村土地制度利益主体之间的关系。 我国农村土地的法律制度包括《中华人民共和国土地管理法》、《土地承包法》等法律和具体的法规，这些正式的规则对我国农村的土地制度产权进行了详细的规定。 首先，关于土地的权属问题。我国农村的土地，包括耕地、荒地、林地、草地等，除国家所有的以外，都属于农村集体所有①。这些土地受农村集体经济组织的管理②。这个集体经济组织可以是村委会，也可以是村小组，或者是单独组建的集体经济组织。集体经济组织拥有农村土地的发包权，并且在法律上能够保证发包权的独立性③。 其次，我国农村土地的另一重要主体是农户家庭。我国土地正式规则直接赋予了农户家庭使用农村土地的权利④。农户家庭是农业生产的主体，如何保证农户获得稳定的农地经营使用权，极大发挥农户生产经营的积极性，从而保证农业经济的较好运行，这是一个直接关系到我国土地制度运行是否有效的问题。《农村土地承包法》明确了农户作为农村土地使用权拥有者地位，直接规定了土地承包期限（30年），并且在期限内，发包人（集体经济组织）不能收回和调整发包土地⑤。这保证了农户土地使用权的稳定性，以及农业生产的长期性，更有利于农户做出长期稳定的投资。 第三，为了保护农户对本集体有限土地资源的经营权，我国法律赋予本集体经济组织内部成员的土地承包权具有一定的排外性。本集体以外人员要取得本集体的土地承包使用权是非常困难的，因为这需要得到本集体内部2/3以上的成员同意，并要报乡（镇）人民政府批准⑥。这就严格限定了农村土地承包者相对而言是本集体内部人员，因为外来人员要获取集体土地承包权的成本很高，在很多时候是很难通过2/3的村民（代表）同意的。但这种排外性是否能够实施则依赖于农村集体组织形式和村民权力的实施。 而对集体经济组织的界定，在土地的正式规则中并没有明确规定，仅在《村民委员会组织法》中规定，我国农村实行村民自治，并规定村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织⑦。同时村民委员会也是党在农村的基层组织。这在确保中国共产党对农村政治的领导和基层组织的建设，同时也是行政权力机构对农村进行领导的依据。而在《组织法》中，不仅没有把农村中土地的所有者——集体经济组织做出明确的界定，反而把集体经济组织和村民委员会两者混同起来：在规定村民委员会是农村的自治组织，承担管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产⑧ 的同时，又把村委会和集体经济组织两者区分开来，指出村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权⑨。正是我国法律中关于农村集体组织的概念界定不清，把村委会、共产党基层组织和集体经济组织三者混同，造成了我国农村土地集体所有制实施的混乱。从1998年至今，全国31个省、自治区、直辖市全部按照新的村委会组织法要求，组织进行了新一轮村委会换届选举工作，涉及70多万个村委会和近6亿农村选民。全国80％以上的村民委员会建立了村民会议、村民代表会议和村务公开制度，制定了村民自治章程和村规民约[2]。因此，在我国农村土地制度中，村委会实际上作为农村土地的名义所有者、发包人及管理者而存在，是土地利益博弈中至关重要的一方，在土地产权分配和实施中具有举足轻重的作用。 总之，在我国土地制度的法律安排中，农村集体经济组织（村委会）作为土地的所有者和土地承包的发包方，是一个非常关键的角色。村委会管理着包括土地在内的农村集体资源，并享有其一定的收益，同时提供农村中包括农业生产设施在内的公共服务，其本身具有农村一级政权的地位。为了约束其权力，有利于自治组织的公共服务性和自我规约、自我完善的功能，在农村同时推行村民民主自治，对村委会成员即集体组织领导人员进行选择，从而对其能够实施有效的制约和控制，维持整个农村机制的自我实施和顺利运行。由此，村委会作为农村公共管理部门，既控制了农村的资源，又能够受到有效的制约，保证能够为农村提供很好的服务，最大限度地利用农村资源，维持农村和农业生产的秩序，作为土地的重要利益主体而存在。村民自治制度与农村家庭经营的土地集体所有制相互制约，相互补充，两者能够相互促进实施，从而形成了一个完整的自我实施制度体系的核心，共同协调我国农村土地关系跨越经济域和政治域的决策，形成了农村土地制度体系。
