住宅用地供给短缺背后的地方政府动机

      近年来，我国房地产市场迅速发展。但是，在市场繁荣的背后也逐渐暴露出了一些深层次的矛盾和问题，在市场表现上，主要体现为许多城市（特别是一些大城市）的房价快速上涨。2004～2008年，我国一线城市（北京、上海、广州、深圳四个城市）新建商品住房平均销售价格上涨了近80％，年均增长率为16％；35个大中城市新建商品住房平均销售价格也上涨了54％，年均增长率为11％。①中国的房地产市场是否存在“泡沫”一直是社会各界和学者们争论的热点问题，但不争的事实是，在北京、上海、天津、深圳、杭州、成都、武汉、西安八大城市中，“房价租金比”已经从2007年的25上升到2010年的35，住宅价格远远背离了租金所反映的市场价值。而与房价租金比类似，“房价收入比”也一直在攀升，2010年这八大城市的房价收入比均值已经达到约18这一历史高值。[1]各种社会问题与快速上升的房价相伴而来——拥有高学历的“80后”大学生不得不加入“蚁族”和“房奴”的行列；农民工等外来务工人员只能在“城中村”等地方寻觅藏身之处，贫富分化和社会隔离问题日益严重。

      尽管收入增长和快速城市化所带来的旺盛需求是支撑住房市场快速发展的重要动力，但是地方政府的土地供给是不可忽视的关键因素。首先，从理论上而言[2]，在开放的城市体系中，需求并非决定房价的关键因素。在给定的需求冲击下，住房的供给弹性决定了房价上涨的幅度和新增供给量的大小。在供给弹性偏低时，房价上升快而住房数量增长慢；在供给弹性偏高时，房价上升慢而住房数量增长快。（图1）这表明，供给不足可能是推动目前房价快速上涨的主要原因。从生产函数来看，在给定的生产技术下，土地、劳动力和资本（建筑材料）是主要的投入要素，劳动力和资本都是接近于充分流动的，住房供给弹性主要受制于土地供给弹性。从制度上看，中国城镇土地供给制度的特殊性决定了土地供给弹性在很大程度上取决于制度，以及制度约束下市场参与主体的动机和行为。现存的土地城乡二元结构和地方政府对土地一级市场的垄断，意味着地方政府是唯一可以将农村集体土地转化为城镇用地并提供给市场的供给者；同时，2005～2008年土地出让收入已经占到地方一般预算内财政收入40％的现实，也意味着地方政府具有很强的动机抬高土地出让金，以增加其预算外财政收入。② 地方政府行为已经成为影响土地供给弹性的关键因素。从具体的市场数据来看，近年来地方政府的土地供应计划的完成率始终在50％～60％，其中保障性住房建设用地更是很少，供应量不足住宅用地的1/10，[3]也验证了土地供给的总量短缺和结构失衡问题。10多年来全国地价水平累计上涨超过50％，“面粉比面包贵”的现象时有出现。

      图1 供给弹性对住房价格的影响

      

      注：横轴为住房数量，纵轴为住房价格。OA和OB这两条正斜率的曲线是住房供给曲线，OB的供给弹性（在价格上升时的供给能力）明显小于OA。AB线表示住房需求的增长，与供给曲线分别交于A与B。在供给弹性偏低时，房价上升快而住房数量增长慢；在供给弹性偏高时，房价上升慢而住房数量增长快。

      “土地财政”是导致住宅用地供给总量短缺的重要原因

      1.现象分析

      在许多人的概念中，我国严格的耕地保护政策（“18亿亩红线”）以及特有的土地城乡二元结构强化了土地的稀缺性。事实上，城镇住宅建设用地的增长，并非对“18亿亩红线”的主要威胁。第一，从自然资源的角度看，土地并不短缺。城镇建设用地总量仅占全国土地资源的0.33％，其中居住用地仅占0.11％。农村的土地利用更为粗放，据浙江大学房地产研究中心统计，2005年东部地区有5％～10％的农民在城市里购房，大约有1500万户宅基地处于闲置、空巢状态，造成大量土地浪费。[4]通过农村建设用地的集约利用（例如居民点整理），能够释放大量的土地资源，以平衡城市扩张的影响。当然，这需要时间，并且需要一个好的制度，例如目前正在推行的“城乡建设用地增减挂钩”以及“耕地占补平衡”制度。第二，在目前城镇建设用地的增量中，绝大部分并没有用于住宅建设。在2005～2008年每年审批的增量城镇建设用地中，住宅用地的比例不足20％。其他大部分都是工业用地，如形形色色的开发区和工业园区等。③ 第三，地方政府实际上连正常的供地计划都没有完成。北京、上海、天津等国内主要大城市2009年的土地供给计划完成率都未超过60％。[5]

      笔者认为，住宅用地供给总量的短缺并非源于土地资源的短缺，而是地方政府疲于供给。那么，地方政府为什么疲于供应住宅用地？“土地财政”的理念在背后起到了重要的作用。分税制改革以来，在中央政府施加的财政压力和发展地方经济的政绩压力下，地方政府一方面需要寻求预算外收入来填补税收上交造成的损失，而土地出让金就是地方财政预算外收入的主要来源；另一方面需要在地区间的招商竞争中将企业吸引到当地为其创造GDP。资本具有高流动性，地区间对资本的横向竞争使得地方政府不惜通过“低地价”、“零地价”出让工业用地来吸引投资，带来GDP的增长和长期稳定的税收现金流，但这无疑降低了土地出让收入，给地方政府带来很大的机会成本。住宅用地的特点是，土地出让时一次性地为地方政府带来土地出让收入，之后并无持续税收现金流（目前还未推行房地产税），也不再直接创造GDP。因此，许多地方政府选择了“低价出让工业用地，高价出让住宅用地”的策略，通过高价拍卖住宅用地来弥补工业用地低价出让所带来的机会成本，最大化自身的利益。[6]