在最近几年实施税费改革以及农业税逐步取消之前，中国农民负担成为一个广泛讨论的问题。不少学者从不同视角对此作了探讨。有些学者认为，农民之所以负担过重，主要是当地政府的官僚行为，是与中央政府政策相悖的。更具体地说，“农民负担”问题是农村基层干部对中央政策进行“淡化、歪曲和偏差执行”造成的。对于这些干部，中央因其自身“执政能力减弱”（Lü,1997:130）而无法控制。托马斯·伯恩斯坦和吕晓波（Bernstein and Lü,2003:11）明确把中央在减轻农民负担问题上的失败归因于权力过度分散，使得地方官僚机构对中央的服从难以保证。中央政府致力于维护农民利益、惩罚不法农村干部的论点在另外一些学者的实地考察中得到支持。他们发现，愤慨的农民上诉时找到的领导级别越高，他们得到的答复越让他们满意。这些调查援引了不少在不满的农民中流传的说法，如“中央是恩人，省领导是亲人，县政府是好人，乡政府是恶人，村干部是敌人”、“经是好经，只是给和尚念歪了”，以及“政策上正下歪”。 这种分析方法把中国政府分成中央和它在农村的代理人两部分，并且在税费的收缴问题上将二者对立起来。以这样的思路来分析农民负担的起源所得出的结论是，农民的不满情绪中并没有反政权的倾向。欧博文和李连江把农民抗议或拒绝缴纳税费的行为界定为“政策允许的抵抗行为”，即他们并不是反对（共产党）政权，而是反对那些违背了国家政策的地方干部（O'Brien and Lü,1995）。另外一些学者则把农民在抗议中引用中央有关政策的做法，看做他们并不是真正反对政权，而是农民和中央政府结成联盟以对付违法乱纪的地方官员的证据（Bernstein,2000:95～111）。 中央政府试图把农民们从那些巧取豪夺的农村干部手中解救出来的看法并非毫无根据。尽管中央颁发了二十多个法令警告和禁止，由于农村干部置之不理，导致1990年代中期以后农民负担继续增加。不过这种看法不足以解释农村干部的掠夺行为。对农民滥收费并非仅是农村干部个人或孤立的所作所为，而且代表农村普遍的政府官僚行为，特别是在农业省份。为什么农村干部冒着被处罚的风险不停地增加农民负担？一些研究将个人和制度的腐败作为解释（Bernstein and Lü,2003:109～114; Cai,2000; Wedeman,1997; 于建嵘，2003）。这的确没错，但最多只说明了事情的一部分。李昌平（2002）以前是乡党委书记，现在则是一位坚定的农民利益维护者。他说，一个领导班子廉洁与否，在农民负担问题上并没有多大影响。政绩压力是另一个常常被提起的重要动机。但是，为什么农村干部想要表现好，得到嘉奖，要以增加农民负担为代价呢？既然违背中央政策会被惩罚，这样做会不会适得其反呢？托马斯·伯恩斯坦和吕晓波（Bernstein and Lü,2003:107～109）曾简略地讨论过这个问题（1994年以后的情况），但是他们的分析没有展开，也没有足够的数据支持。 总的来看，以上所提到的研究主要强调了中央在监管乡镇机构方面能力不足，并由此导致中央政策在地方上的变形。一些学者则有不同的解释。Maria Edin（2003）认为，中央监督约束农村干部（乡镇级）的能力并没有被削减，新的干部管理体系反而加强了这种能力。农民负担加重不该归因于中央对乡镇官僚管理松懈。虽然中央强调减负，但并没把相关措施提到议事日程的重要位置，而将议事优先权让位于别的政策了。 对于两种观点我都不能表示支持。认为中央政府非常软弱（不管出于什么原因），已失去了控制那些让农民负担过重的农村官员的能力，这种看法大大低估了中央对地方的权威以及对下级政府的组织控制力。另一方面，中央推出改革措施以加强干部管理，可能会或多或少为其已被市场经济削弱了的传统控制机制补充一点力度，但这些措施几乎没有可能使中央的控制能力比改革前更强。正如杨大利（Dali Yang,2004:65～109）所言，采用“垂直管理”对中央的分级控制有所帮助，因此也加强了中央政府的统治能力；但这种控制很大程度上只是功能性的，它无法解决监督地方政府的问题。 通过研究中央对农村干部的控制是加强还是减弱，来了解农民负担是如何增加的，这实在是一个被错置的问题。上级政府对农村干部控制的强弱当然与农民负担相关。然而，这种控制与其说是由遥远的中央政府实施，还不如说是由县、市、省的政府来实施的。这种控制加上其它所有对农村基层干部的监督、监测机制，非但没有减轻农民负担，反而在许多农村地区产生了适得其反的效果。 基本上农民的负担就是税费。主要的纳税义务是“农业税”，它是四个与农业相关税种的总称：农业税、农业特产税、土地增值税和契税。屠宰税也是负担的一部分。费用则包括“三提五统”，以及农村干部为当地社会经济发展和农民生产、福利等项目收取的其它费用。 如果从农村财政结构，而不是从组织或行政控制的角度来看农民负担问题，就会很清楚，尽管由于税费改革和农业税的废除，农民负担基本上已成过去，但其最根本的农村财政结构性问题不仅依然存在，而且正在恶化。正是这个结构性问题使农民负担在相当长的一段时期成为一个头等严重、极具爆炸性的问题。20世纪90年代后半期农民负担的激增，其根源在于乡镇级的财政危机，而这一危机又主要是由1994年的税制改革造成的。① 这次改革旨在增加中央政府的收入，通过协商以新的税分制度取代旧有的制度，从而使财政资源的分配演变成不同行政阶层之间暗潮汹涌的争夺。为了实现平衡预算或财政盈余，每一层的地方政府都纷纷仿效中央的“以我为主”政策，导致了税款收入向上层集中以及自上而下强加的财政支出负担。作为中国垂直政府结构最底层的乡镇，能分到的税收收入最少，但承担的财政支出负担却最重。
