一、引言 任何改革都存在风险。我们不惧怕风险，但了解其中存在的风险，并进行科学的风险评估分析却是十分必要的，这也是避免失误，保障改革成功的重要一环。 “省直管县”财政改革是省以下政府间财政关系的重大变革，其目的是通过省直接管理县财政，加强省级财政的统筹能力，减少市级财政对县财政的截留，提高基层的公共服务能力。从这个角度来说，“省直管县”财政改革确实有一定现实意义。 但是，要达到上述目的，“省直管县”财政改革也面临很多理论和现实问题需要解决。例如，在“省直管县”财政改革的过程中，如何统筹考虑市县发展空间及其已经形成的内在区域经济联系，以避免以地缘经济关系形成的产业布局、产业集聚和产业扩散由此而中断；如何考虑新形势下统筹城乡发展，真正实现以城带乡，让地方中心城市相对先进的生产力更多地辐射到县域的城镇化和工业化过程之中，以避免因省直管县体制而导致市、县之间形成发展的隔膜；如何考虑公共服务的区域性、规模性要求，以避免公共服务的零碎化以及统筹层级逐步提升的阻隔；如何考虑县域范围内的社会矛盾和冲突在市级政府的辖区范围内得到缓解和解决，以尽量避免直接上升到省级政府，甚至中央来解决。如此等等，在这些问题的背后都隐藏着不小的风险，如何化解，关系到我国“省直管县”财政改革的成败。 二、“省直管县”改革对统筹市县发展空间的影响 （一）经济区域化发展与行政辖区具有内在联系 在理论上，经济区域化发展是以地缘为纽带的。但在我国的现实中，以地缘为基础的区域经济体是以行政辖区为基本单元的。在工业化和市场化水平较低的条件下，区域经济体是以乡村为基本单元的，并主要体现在农业方面。当工业化和市场化达到一定水平，区域经济体会逐渐过渡到以县的行政辖区为基本单元。这就是我们通常所说的县域经济。但当工业化和市场化程度进一步提升时，伴随着城市化步伐的加快，区域经济体也会进一步过渡到以市的行政辖区为基本单元。进一步的发展，将会形成以几个地级市合成的区域经济体。这时候，就会形成相应的区域城市群。在我国工业化、市场化程度最高的珠三角和长三角地区，区域经济体已经突破了地级市行政辖区的范围。但在工业化、市场化程度次之的地方，区域经济体大都是以市级为基本单元的，即在市级行政辖区之内形成了区域化发展的产业形态，产业集聚效应初步形成。 在市管县的体制下，市区与县域处于统一的发展空间之内。经过多年的发展，以中心城市为核心，逐渐地形成了一个产业布局相对分工、产业联系不断紧密的区域经济体。在市场化、工业化和城市化推进过程中，中心城市与县域经济的联系是逐渐加深的，由分散、零星和偶然的联系，逐渐演变为一种紧密的产业、行业、企业联系，如上下游产业之间的联系、大小企业配套的联系、分散加工和总成的联系等等。随着这种联系的进一步深化，产业集聚效应和扩散效应就会渐渐呈现出来，具有产业、地域分工与合作的区域经济体也就形成了。如果说在实行市管县体制的二十世纪八十年代初期，这样的效应还不明显，那么，经过近30多年的发展，区域经济中的产业集聚效应和扩散效应已经日益显著，由此形成了层次更高、地域范围更大的区域经济体。 从一个省的辖区范围来观察，这样各具特色的区域经济体多数都是以地方中心城市为核心而形成的，在地理上通常也是以市级政府的辖区范围为边界的。这其中既有地缘因素引致的地域分工与合作，也有市级政府统筹决策在行政辖区内所发挥的协调作用。从我国的情况来看，这样的区域经济体的形成是与行政辖区范围紧密联系在一起的，行政辖区往往成为区域经济体的约束边界。当区域经济体需要进一步扩展的时候，行政边界便成为巨大的阻力。例如湖南长株潭经济一体化过程就受到了三个行政辖区阻隔带来的诸多困扰，即使有省级政府来协调，但只要三个行政区没有整合为一个行政区，其经济一体化就难以真正实现。2009年11月，经国务院批准，天津撤销塘沽区、汉沽区、大港区三个行政区，设立行政辖区意义上的滨海新区，就是因为规划难以统一实施、产业聚集效应难以实现、整体优势难以发挥以及资源配置难以优化和管理效能难以提高等问题长期困扰了经济意义上的滨海新区的发展。 一方面，随着工业化、市场化程度的提高，经济发展的区域化要求超越县域经济的范围；而另一方面，省直管县的改革使县域成为区域化发展的基本单元，市与县、县与县之间的经济联系势必被县域行政辖区的边界所约束。这其中的矛盾如何化解，是我们当面面临的重大课题。 （二）“省直管县”改革对统筹市县发展空间带来制约 随着“省直管县”改革的推进，市和直管县之间的财政关系发生了巨大变化，由此对市管县范围内统筹发展空间产生了直接的影响。 “省直管县”改革虽然仅是市和直管县财政体制方面的变化，而不是地方政府管理体制的全面变化，但这足以影响市和直管县之间的发展关系，特别是在发展空间问题上，市级政府统筹决策的余地将大大缩小。 “省直管县”改革是在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，省财政与市、县财政直接联系，开展相关业务工作。在收支划分方面，在明确市县支出责任基础上各自确定收支范围；在转移支付方面，转移支付、税收返还、所得税返还等由省直接核定并补助到市、县，专项拨款补助由省级财政部门直接下达市、县；在财政预决算方面，市、县各自编制本级财政收支预算和年终决算；在资金往来方面，建立省与市、县之间的财政资金直接往来关系，取消市与县之间日常的资金往来关系；在财政结算方面，年终各类结算事项一律由省级财政与各市、县财政直接办理，市、县之间如有结算事项，必须通过省级财政办理。 这样一来，至少带来两大变化：
