1994年分税制财政体制改革已过去了16年，财政体制存在的一些弊病也在逐渐暴露。近年来，在关于中国财政体制改革30年和新中国财税发展60年的研究成果中，有一些涉及财政体制进一步改革问题，如高培勇[1]、杨志勇[2]等；也有一些专门对地方财政问题作了深入研究的成果，如贾康[3]等；还有一些对中国财政体制进行全面概括的研究成果，如李萍[4]。本文拟在此基础上，集中探讨“十二五”时期的中国财政体制改革问题。 一、困扰财政体制改革的重要问题 “十一五”时期的财政体制基本上保证了财政体制的正常运转，但与有效率的财政体制还有一定的差距。本文着重分析财政体制存在的几个重要问题，以期为改革方案的选择提供支持。 （一）事权与支出划分存在的问题 根据现有制度规定，中央财政应负担的支出包括：国防、外交外事支出、武警部队、优抚安置、养老保险；中央和地方财政分担的支出包括：农业、基建、粮食、农业综合开发、交通、行政、公检法、教育、科学、文化、卫生医疗服务；地方财政负担的支出包括：失业保险、医疗保险、社会救济与社会福利。 实际上，地方承担了一部分中央应该承担的支出。包括：民兵事业费、农村民兵和预备役人员训练误工补助、预备役团以下部队和现役部队县级人民武装部营房和训练设施建设费；由地方支付的一般性外事活动经费；武警部队内卫部队支队以下机关部队的基建经费、边防部队的部分地区公安任务的支出、分级负担警卫部队的业务经费；应由中央财政承担的优抚安置的组织、管理支出费用。应由中央全额负担的养老保险，实际上采取了中央和地方共同承担的方式，即中央补助90％，地方承担10％。而与此同时，应由地方全额负担的支出，包括医疗保险、社会救济和社会福利均得到中央的专款补助。 此外，对民族地区、西部地区、重大自然灾害地区进行对口支援，是一种具有中国特色的解决地区间财力差异问题，促进公共服务均等化的做法。一般说来，对口支援政策的制定者是中央政府，具体落实的责任方是地方政府。对于地方来说，对口支援任务带有不确定性和不规范性。 已在制度中明确责任的中央支出和地方支出在现实中却是模糊的。至于制度规定应由中央和地方共同分担的支出，如教育、文化、科学、卫生医疗服务等，更是出现了界限不清的问题。这容易引发责任推卸问题，影响公共服务的提供。 造成这种支出状况的原因包括：一是现有的法律法规对各级政府多数支出责任只是作了原则性的规定，这直接导致在具体界定支出责任时存在模糊地带；二是各级政府职能不清。中央承担地方的支出责任与地方承担中央的支出责任，反映了各级政府不同程度地存在“越位”问题，也说明各级政府财政的硬预算约束能力不足；三是不同级别政府的影响力不同。上级政府能够通过包括人事权在内的其他非财政权力对下级政府的行为产生影响。这必然导致相关的制度规定流于形式。四是事权划分的问题与“养机构养人办事”的行政管理方式有着密切联系。 （二）收入划分存在的问题 1994年的分税制改革以及随后的改革主要是从如何提高中央财政收入的问题着手，将可以提供大量税收收入的税种划归中央或作为中央占大头的共享税，将具有收入分配职能但当时规模甚小的个人所得税划归地方，留下了一些需要进一步改进的地方。 1.税种的划分 关于税种的划分，下面仅以个人所得税和资源税为例进行说明。[5] 先看个人所得税。1994—2001年，个人所得税一直是地方税。2002年所得税收入分享改革之后，个人所得税作为地方主要税种的格局并没有得到根本的改变。从短期来看，因个人所得税占税收总收入的比重不高，这种划分还不会带来太多的问题。随着中国经济的发展以及工资制度的改革，个人收入不断提高，且个人之间的收入差距也在不断拉大，因而，个人所得税的税基扩大得很快，税收收入也不断提高。各国的发展经验表明，人均GDP越高的国家，税收收入中直接税所占的比重就越大。随着经济的发展，个人所得税应成为中国税收收入的主要来源之一。 在长期，从中央政府履行收入分配职能和宏观调控职能的角度来看，这种划分具有很大的不合理性，在未来新既得利益形成之后，再进行调整的痛苦将会进一步加大。 再看资源税。资源税作为中央和地方共享税这一划分方向基本是正确的。考虑到资源在各地区分布不均衡的特点，资源税应由中央政府来征收；资源在开发过程中需要大量使用地方的公共设施，因而税收收入需要与地方共享。然而，在确定分享方式时，却是大部分资源税划为地方收入，只有海洋石油资源税属于中央收入。在资源税税负较轻的情况下，这对地区间收入差距不会有太大的影响。但是，资源税税负提高是大势所趋，如继续维持资源税主要是地方税的格局，必然会扩大地区间的收入差距。① 从某种意义上讲，按这种方式划分的资源税就不再是共享税。 2.地方税收体系的建立与地方政府的税收管理权限 分税制往往要求各级政府都有自己的主体税种。从分税制改革方案中可以看出，留给地方的税种虽然不少，但较为分散，缺乏主体税。从理论上讲，财权与事权不一定要匹配，只要财力与事权相匹配，政府职责就能够得到很好的履行。但如果地方政府的收入主要来自中央政府的财政转移支付，这对地方政府来说容易形成依赖，地方政府对于当地人民的责任感就可能不够强。如果地方政府所支配的收入主要来自当地，那么，当地人民就有充分的激励对它进行监督，这有利于提高地方政府的公共服务效率。
