党的十七大报告指出，推进行政管理体制改革，要着力健全“两个机制”，即健全行政运行机制和绩效管理评估机制。根据十七大报告的精神，建立健全行政运行机制的关键是要把握好决策、执行、监督这三个环节。执行力所反映的是政府将战略目标变成现实、将规划转化为成果的能力，是目标与结果之间不可缺失的一环，是实现规划目标的关键要素。按照十七大报告要求，我国的行政管理体制改革将深入到部门内设机构层面，转变政府内部的决策职能与执行职能，重点在改革执行体制。 一、执行力在政府行政管理中的核心地位 早在17世纪洛克就提出：“执行法律是行政机关的最高职责，如果执行者玩忽职守或放弃自己应有的职责，导致法律无法执行时，行政权力就失去了合法性，而且‘法律一停止，暴政就开始了’，国家也就无法正常运行了。”[1]卢梭指出：“政府只不过是主权者的执行人”，“政府就是在臣民和主权者之间所建立的一个中间体，以便两者得以互相适应，它负责执行法律并维护社会以及政治的自由。”[2]可见，最早关注执行力是从强调对法律的执行开始的。 20世纪初，人们则开始注重对政策的执行，如威尔逊在创立西方行政管理学时明确指出：“从事政治者应负责制定政策，而行政部门则应负责执行政策。”[3]同代的行政学家古德诺说：“政治或政策与国家意志的表达相关；行政则与这些政策的执行相关。”[4]怀特在他的《公共行政研究导论》中也指出政府的“公共行政，就是公共事务的执行；行政活动的目的，则是使公共计划得以最迅速、最经济、最圆满地完成。”[5] 现代组织理论之父韦伯在其科层制组织理论中认为：“政治是政治家的特殊活动范围，而行政则是技术性职员的事情，应该远离政治领域。”[6]韦伯认为组织内的各级官员都必须具备执行政策所需要的专业知识与技能背景，从而充分强调了中央政府作为国家最大执行机构中执行力的重要性。从这个意义上说，作为执行国家意志所必须具备的执行力，是一个政府组织存在和延续的必然前提和内在要求之一，具有强大执行力的政府，能够有效地执行国家的政策，从而在较大程度上满足统治阶级的需要和公众的要求，而执行不力的政府则往往因为无法有效执行国家政策而面临着主权者的信任危机。 20世纪50年代以后，随着政府管理实践的发展，波齐曼指出：“新的公共政策学派部分地是以与旧的公共行政学派决裂的方式创建的，这种新学派很快发现了自己的局限性——停留于政策制定或规划的研究而忽视政策执行的研究；实际的公共部门管理很少要求正式的定量分析或重大的政策设计，却对政策执行或政策管理有更多的要求。”[7]普雷斯曼和韦达夫斯基则发起了政策执行研究运动，把人们研究的注意力再一次引向政府对政策的“执行”上。他们指出，“必须重视政府的政策执行问题，不仅要重视政策执行本身，而且应当在政策执行与政策制定之间建立起密切联系。”[8]从而导致了“执行运动”的兴起。 温家宝总理在2006年4月17日省部级干部研讨班上的讲话指出：“决策、执行、监督是政府运行的三个重要环节。决策科学民主，执行坚决有力，监督透明公正，才能全面提高政府的管理水平。执行力是政府工作的重要职责，一刻都不能忽视。”[9] 2007年10月召开的党的十七大，其报告中指出“行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”[10] 上述都道出了执行力之于政府行政管理的重要性。有效的执行政策是政府的重要职能之一，其重点在于行政执行力，即努力贯彻执行上级政府制定的政策、法规以及下达的指令和任务的能力。 二、当前政府行政管理中执行力不足现象依然存在 自从改革开放的发展战略实施以来，我国政府在行政管理体制改革方面取得了很大成就，但仍然存在某些不足，其主要体现在行政执行力不足方面，具体表现如下： 行政执行中的不作为行为依然存在。主要表现在：一是对比较普遍的违法行为制止不力，导致违法事实长期存在，损害了公民、法人和其他组织的合法权益，损害了社会的公共利益；二是对危害公共利益的违法行为，负有管理职责的部门未能引起足够的重视，或者未能充分考虑相关大众的利益，处理不力，致使受到损害的群众集体上访；三是对损害国家利益的行为，从本地区（部门）利益出发，听之任之；四是对于危及人民群众生命和财产安全或潜在的损害群众利益的行为，以发展经济为由将群众的呼吁置之度外；五是对于涉及多部门的事务，缺乏主动性，趋利避害，以至于许多问题和矛盾必须要通过地方行政首长出面干预，才能最终得到解决。 行政执行中的消极行为依然存在。主要表现有：一是政策执行中的抵制现象；二是政策执行中的“上有政策，下有对策；”三是执行的政策机制不健全，赏罚不明。 行政执行中的随意行为依然存在。主要表现为：一是有的政府部门在执行公共政策时，唯自己部门利益是从；二是有些政府部门执行政策断章取义或“选择性执行”；三是盲目教条地执行政府的行政决策；四是决策质量不高，或规划、政策、法规等脱离实际，或执行环境和条件发生变化，或执行中阻力较大，导致朝令夕改或执行中止、不了了之。 行政执行中的虚假行为依然存在。主要表现为：一是采取欺上瞒下、我行我素，抵制执行或变相执行政策。如制假售假、重复建设、走私盗版、教育乱收费等也是执行中的虚假行为；二是有的政府部门在执行政策时做表面文章，而不真正地去执行或“象征性地合作”；三是执行中的腐败行为。如权钱交易、贪赃枉法。
