作为两类客观实体的城市和乡村，原本只有地域和功能上的差别。然而，伴随着人类社会政治性的不断滋长，基于权责配置、利益调整以及体制变迁的城乡关系越来越成为区域公共管理的重要命题。在发达国家，城乡治理的实践大体上经历了螺旋式上升的三个阶段，即农业社会以乡治城的“乡城合治”、工业社会前期区别对待的“城乡分治”、工业社会后期以来以城为主的一体化“城乡合治”。在“三个世界同在，三种社会并存”的中国①，各区域城乡关系发展阶段的分布则呈现出“纺锤形”结构的特点(郑国等，2009)。正是因为我国长期存在的城乡二元结构以及由此导致的日益扩大的城乡差距，使得这一源于体制诱导的问题最终还得借助于体制改革的手段来加以解决。本文的主要任务是通过评述市管县体制下的城乡关系，阐释省管县体制对统筹城乡发展的积极意义，并在统筹城乡发展背景下提出我国省管县体制改革的总体思路。 一、市管县体制下的城乡关系 新中国成立六十多年来，我国的省、市、县府际关系始终处于动态调整之中。市管县体制在经历了起源与形成(1949-1960年)、消滞与复苏(1961-1982年)后，自1983年开始迅速地发展与膨胀。据统计，我国管县(市)的市数和市管的县(市)数都在2004年达到了历史上的最高点，分别为273个和1577个。对市管县体制的评价，需要带有历史的眼光。我国实行市管县体制的初衷无疑是正确的，也是与当时的政治经济体制基本相适应的。市管县体制在很大程度上解决了社会转型初期行政区和经济区的磨合问题，促进了区域市场的统一和规模经济的形成，精简了政府机构并提高了行政效率，避免了省县之间长期虚实不定和缺乏法律主体地位的尴尬，加快了中国城市化的发展进程(孙学玉等，2004)。然而，市管县体制并没有真正建立起一套行之有效的城乡合治制度安排。无论是经济社会绩效，还是公共管理绩效在今天看来都不太显著。尤其是随着社会主义市场经济体制的建立和完善，构建在计划经济思维基础之上的市管县体制已招致越来越多的批评。区域发展的基本规律表明，经济活动大致可分为离散、极化、扩散和成熟四个阶段。我国在集聚为主、扩散为辅、溢出为负的工业化初中期，试图以行政手段推行市管县体制来实现城乡合治，正好背离了区域发展的基本规律，导致城乡差距进一步加大(何显明，2009：73)。市管县体制的本意是市领导县并以市带县，即通过大中城市的经济辐射能力带动和促进县域经济社会的发展，统筹城乡关系。然而，现实却存在着较为普遍的“市卡县”、“市刮县”、“市吃县”等问题。市通过其行政优势截留甚至剥夺县的资源，延滞县的正常发展。地级市成了县(市)财政的抽水机，并形成了权力和效率的“漏斗效应”。市的发展也由此形成了行政性的路径依赖，过多地依靠“行政拉动”，进而导致中心城市自身核心竞争力的迷失和经济辐射力的弱化。同时，市县关系因话语权的不同来源而不断产生龃龉：前者为政治话语权，来源于行政级别的给定性输入；后者为经济话语权，来源于市场秩序的内生性扩展(吴帅等，2008)。有一项针对全国29个省区89位县(市、区、团)长的调查表明，95.85％的人主张进行省管县体制改革(张占斌，2009：149)。 市管县体制下的城乡关系，实际上是一种“板块式的行政合治”。城乡之间不仅没有实现经济社会发展的有机融合，而且形成了政治经济体制上的二元结构，出现了户籍、土地、就业、财税和社保等多种“逆向”制度安排。经比较后发现，中国板块式的行政合治与发达国家一体化的城乡合治有着根本性不同(见下表1)。发达国家的城乡合治，主要是指城市和乡村在经济社会发展方面的差异逐渐缩小，并最终形成城乡经济社会的一体化，它并不意味着在行政管理体制上实现城市对乡村的领导。恰恰相反，经济社会一体化的城乡合治是建立在城市和乡村具有平等法律地位、不存在行政隶属关系基础之上的。也就是说，在发达国家，经济社会发展方面的城乡合治与行政管理体制上的城乡分立是并行不悖的。这种体制模式之所以能够取得成功，主要应归功于发达的经济社会发展程度、完善的政府间契约体系、成熟的市场经济以及与之相适应的政府职能。在西方世界，城乡关系的理论演变经历了合—分—合的过程，早期的经典理论强调城乡之间的紧密联系，二元结构与城市偏向等理论则存在城乡分割的倾向②，自20世纪70年代中期以来的研究又开始回归到强调城乡关联发展(叶超等，2008)。然而长期以来，我国政府和理论界在面对百废待兴的国家以及国际竞争的巨大压力时，具有加快推进工业化和实施赶超型战略的强烈渴望，因而比较青睐城乡二元结构和城市偏向理论。已有实证研究表明，城市偏向政策是导致我国城乡差距不断扩大的重要原因(程开明，2008)。 表1：板块式行政合治与一体化城乡合治的比较 城乡关系 合治领域管理体制 理论基础 合治效果 板块式的行政合治 板块式组合行政管理城领导乡二元结构；城市偏向城乡差距扩大 一体化的城乡合治 有机化融合经济社会城乡分立城乡关联；城市为主城乡差异缩小
数据来源：刘剑峰，2009：“我国城乡居民收入差距变动趋势及对策分析”，《经济研究参考》，2009，45：21—24。 图1：改革开放以来中国的城乡收入差距比 Friedmann(2006)认为，中国的城市化是在古老的城市文明传统和开放时代的二元背景下展开的，全球化虽然影响了城市化，但是中国的城市化应该是包含在现代化进程中的内生过程。然而，我国的工业化和城市化进程带有太大的强制性制度变迁痕迹，它在给城市带来普遍繁荣的同时，却使乡村地区出现相对衰落，并由此形成中国城乡关系的奇异场景：“城市像欧洲，农村像非洲”。据统计，1952-1978年，国家通过“剪刀差”从农业部门隐蔽性地抽走了5823.74亿元的巨额资金，加上农业为国家缴纳的税收1044.38亿元，两项合计为6868.12亿元，约占农业创造价值的18.5％(刘荣增，2008)。改革开放以来，我国农民的收入有了快速增长，2009年的人均纯收入突破了5000元。然而，从图1③可以看出，我国城乡之间的收入差距虽在20世纪80年代初期有所缩小，但是这以后又再次扩大。考虑到城乡之间的生活成本不同，一些研究对此进行了调整(Brandt et al.，2006)。但是，即使作出调整以后，城乡差距依然很大(Sicular et al.，2007)。如果加上附着于城市居民身上的社会保障、公有住房、公共服务等隐性补贴，我国城乡之间的实际差距更大(李实等，2007)。另外值得注意的是，根据国务院的批复(国函[2008]60号)，我国的地域在统计时被划分为城镇和乡村，城镇包括城区和镇区，乡村则指城镇以外的区域。然而，中国许多镇区的发展水平远远不如城区，甚至比较接近乡村。所以，把城区和镇区放在一起进行统计，事实上已经部分抹平了真正的“城”与乡之间的差距。亨廷顿(1989：67)曾经指出，处在现代化之中的社会，政治的一个基本问题就是找到填补这一差异的方式，通过政治手段重新创造被现代化摧毁了的那种社会统一性。无疑，省管县体制改革就是这样一种“政治手段”，它试图实现在市县行政分立的基础上统筹城乡经济社会发展。
