近年来，学者们从不同的角度探讨了行政体制改革问题。但行政体制改革是一个复杂的动态过程，“事实上，公共行政领域的改革一直就不曾中断过。”[1]如何把握行政体制改革，如何认识行政体制改革的中心问题，将对我国今后的行政体制改革方向产生明显的影响。本文认为，以制度设计为中心的行政体制改革已经陷入了困境，必须在回归“人”的根本性、决定性作用的基础上寻求行政主体的“权力自觉”才是根本出路，也是贯穿行政体制改革全过程的中心问题。以此为导向和主线，行政体制改革必将走出困境，取得更大的成绩。 一、行政体制改革的困境与反思 (一)以制度设计为重点的改革反思 行政体制改革是政治体制改革的重要内容。1982年以来，中国政府分别进行了6次较大规模的机构改革[2]，从改革的重点和主要任务看，可以分为3个阶段：20世纪80年代的改革重点是机构改革，主要是为了解决政府机构过度臃肿造成的效率低下、官僚主义、经济动力不足问题；而20世纪90年代的改革重心则是转变政府职能，主要是为了解决国有经济的大难题，继续进行机构精简；进入21世纪后，改革的主要任务是进行政府内部建设，依照服务型政府、法治政府、高效能型政府的要求去建设。 从这30年的行政体制改革的历程看，从党政分开、政企分开、机构精简、职能转变到高效行政、责任行政、服务型政府的构建，我们看到，改革的方向都是为了适应改革开放的需要，特别是适应市场经济体制的新行政体制的需要。而改革的重点是在制度的设计和改革上，这是典型的工具理性。当然，工具理性是必要的，但是仅有工具理性是不够的。 从30年来的行政体制改革历程看，虽然取得了一定的成效，但是从建国至今，我国已经进行多次行政机构改革，但都没有摆脱“精简—膨胀—再精简—再膨胀”这一恶性循环现象。有学者认为，从法律上说，其根本原因在于行政机关组织法的不完善，特别是缺少必要的法律制裁要素的规定[3]。本文认为，行政体制改革的目标固然是优化运行机制，降低行政成本。但是如果只是试图通过运行一系列新的协调机制、决策机制、执行机制、服务机制和监督机制来使政府自身结构更合理，运行效能更强大并没有解决行政体制改革的核心问题。行政体制改革不但是政府自身内在因素的变革，更表现在改革运行过程之中的人的因素。只见制度不见人，只改革制度不改造人，注定行政体制改革的困难重重、阻力重重。“人”的改造的缺席是行政体制改革走入困境的根本原因。 (二)以人的改造为中心的改革回归 任何行政改革都是在一定的人和利益调整中进行的，人的因素影响着行政改革的成败。无论行政体制如何改革，最终还是要落实到执行的人身上，一切脱离“人”的改革措施注定不会成功。因此，对行政体制改革所提出的各种具体方法必须放到“人”上去考虑，才能更好地发挥它的革新作用。值得注意的是，同样一种方法有不同的人执行可能有完全不同的结果。比如人的行政价值观念对行政管理的影响。现阶段，对体制改革起阻碍作用的传统价值观念主要有以下几个方面：第一，行政官员的特权思想。由于封建思想的影响，再加上原有行政体制的某些弊端，某些行政官员或多或少地存在着特权思想和特权现象。现在，要消除这种特权现象，势必会引起被改革对象——行政官员自发地或有组织地采取某些措施，维护自身的特权利益，这自然会阻碍行政体制改革的顺利进行。第二，集权思想。这种思想观念不仅存在于有些行政官员身上，而且还存在于一些普通群众的思想观念中。第三，官僚主义。官僚主义在中国根深蒂固，影响人们对行政改革的目标取向和行为取向，制约行政官员对改革的有效介入，还有可能使人们陷入某种“政治生态危机”之中，是行政改革的一大阻力因素[4]。因此，在强调“人”是根本性和决定性因素的价值理性基础上寻求行政主体的“权力自觉”才是行政改革的根本出路，以此为导向，行政改革必将取得更大的成绩。 二、权力自觉是行政体制改革的根本出路 (一)权力的异化实质是人的异化 西方学者普遍认可不受制约的权力必然滥用权力，“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”[5]行政权力本来是一种公共权力，它所涉及的对象是公共事务，它所追求的是一种公共利益，其运作过程也称作公共管理过程。然而，按照公共选择理论，政府官员也是“经济人”，在行政权力运行过程中，公共权力经常被用来满足私利，以权谋私、滥用权力、权力寻租等等。有学者将这种情况称之为行政伦理失范[6]。行政伦理失范的原因从本质上讲，行政伦理失范是行政权力的一种异化现象。而缺乏强有力的监督和制约机制是权力异化的客观条件。但究其实质，以权谋私、滥用权力、权力寻租背后都是人在运作。从这个意义上讲，权力异化的实质就是人的异化，具体而言就是有权的人的异化。孟德斯鸠曾经说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不变的一条经验，有权力的人们使用权力一直遇到界限的地方才休止。”正如美国宪法之父麦迪逊所言：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。在组织一个人统治人的政府时，最大困难在于必须首先使政府能管理被统治者，然后再使政府管理自身。”[7]既然人不是天使，从事政府管理的行政人员也不是天使，拥有权力的行政人员如果没有有效的制约，必然成为魔鬼——人的异化。
