2002年《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》提出建立新型农村合作医疗(以下简称“新农合”)制度；2003年1月16日，国务院办公厅转发了卫生部、财政部和农业部《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》；2010年中央1号文件再次提出，要逐步提高新型农村合作医疗筹资水平、政府补助标准和保障水平。“新农合”制度的试点工作自2003年起在全国农村有序铺开以来，试点地区不断扩大，参合人数逐渐增加。截至2009年9月底，全国开展“新农合”县(市、区)达2716个，参合人口8.33亿人，参合率达94％。2009年，新参合筹资标准达到每人每年100元，其中各级财政补助80元，农民个人缴费20元。全国“新农合”本年度筹资已达到820.9亿元，其中，中央财政补助资金197.6亿元，占24.1％；地方财政补助资金429.4亿元，占52.3％；农民个人缴费190.9亿元，占23.3％。2009年前3季度全国“新农合”基金支出总额为645.8亿元，累计受益4.9亿人次。 “新农合”制度是农村社会保障制度的重要组成，是新形势下党中央、国务院切实解决农业、农村、农民问题，统筹城乡经济、社会协调发展的重大举措，也是建设社会主义新农村的重要保障，更是保护农民权益的重要内容。“新农合”制度的实施对于缓解中国农村卫生投入不足、提高农村卫生资源的利用效率、促进农村经济社会全面协调可持续发展、提高农民健康保障水平具有重要作用。“新农合”制度实施以来，一定程度上缓解了农民“看病难，看病贵”的问题，减轻了农民的医疗负担。从理论上讲，一项完整的医疗卫生保障制度包括卫生筹资、医疗保险和医疗卫生服务的组织、政府宏观调控、行政及市场的激励机制等构成。《2000年世界卫生报告》提出医疗卫生保障制度体系中卫生筹资最重要，它直接影响制度公正性目标的实现，而且对提供服务和创造资源也有影响。“新农合”制度承担着农村医疗卫生保障系统最关键的筹资及其资源分配的功能，它是构建农村医疗卫生保障系统的重要载体。但从目前“新农合”制度的运行效果看，要真正达到制度设定的最基本目标——解决农村人口的医疗困难问题还有较大差距。为使“新农合”制度更好服务于社会主义新农村建设，全面发挥为农民提供健康保障的功能与作用，“新农合”制度的公平性缺失与合作性不足需要引起决策层的高度关注。 一、我国农村合作医疗的制度变迁 纵观我国农村合作医疗制度近半个世纪的发展，大抵经历了传统农村合作医疗制度的兴起、传统农村合作医疗制度的式微和衰败以及“新农合”制度建立三个阶段。 1.传统农村合作医疗制度的兴起 传统的农村合作医疗制度是以农村集体经济为主要经费来源，农民个人缴纳一定费用，形成合作医疗基金，以村卫生室为依托，向参保农民提供基本医疗服务的医疗保障制度。具有保险制度特征的农村医疗保障制度在中国农村的正式出现可以追溯到1955年农业合作化运动高潮时期，而全国范围掀起合作医疗的高潮是在20世纪60年代。截至1976年，全国实行了合作医疗的行政村接近90％。这一时期的合作医疗制度从本质上讲是一种以公办民助形式建立起来的乡村医疗互助共济制度，这一制度在当时的中国农村发挥了极其重要的作用，成为了发展中国家解决农民医疗保障问题的创举。它有效抑制了传染病、寄生虫病和地方病的流行，儿童死亡率大幅下降，农民平均寿命迅速提高。 2.传统的农村合作医疗制度的式微和解体 上世纪80年代，中国改革开放的大幕在中国农村开启。中国农村经济体制改革以“包产到户”、实行“家庭联产承包责任制”为根本特征。随着土地包产到户，集体经济在中国农村的许多地方被大大削弱甚至解体，合作医疗因此失去了赖以存在的经济基础。此外，由于合作医疗本身管理不善、监管不力等原因，合作医疗制度的优越性无法充分发挥出来，导致合作医疗制度濒临崩溃。到20世纪80年代末，全国实行合作医疗的行政村由高峰时的90%降到4.8％。 3.“新农合”制度的建立 “新农合”制度是由政府组织、引导和支持，农民自愿参加，个人、集体、政府三方筹资，以大病统筹为主的基本医疗保障制度。“新农合”制度具有三大特征：一是政府筹资。从2003年开始试点时筹资水平每人每年平均30元，逐步提高到100元，财政补助占筹资额的80％。二是合作医疗与医疗救助相结合。通过医疗救助制度帮助贫困农户加入“新农合”制度，一些地方还对享受合作医疗补偿后仍难以承担自费部分的参合农民提供进一步医疗救助。三是有明确的医疗费用补偿比例、起付线和封顶线。对参合农民医疗费用补偿主要采取“住院统筹加门诊统筹”和“大病统筹加门诊统筹”账户两种模式，两种模式均综合参合人数、筹资水平等因素，按“以收定支、略有节余”的原则，确定相应医疗费用补偿比例、起付线和封顶线。如果说传统农村合作医疗制度是由内生的乡村组织力量以自主治理的方式来解决农村卫生的公共选择问题，那么“新农合”制度则属于采用外部干预模式解决农村卫生公共选择问题。“新农合”制度以县为单位取代原有的以村或乡为单位分担风险和进行资金筹集，既增强了制度的抗风险能力和保障水平，也融入了现代保险的元素。
