国际上增进公共财政透明度[1]的努力由来已久，特别是在20世纪90年代以来经济和金融全球化加速发展的背景下，以发达国家为首，发展中国家和经济转轨国家都被卷入其中，汇集成一股宏大的国际潮流。作为推动公共财政管理改革的重要组成部分，我国财政透明度建设的进程大体上从20世纪90年代末开始启动，历经十余年的实践，得到了政府和社会公众的广泛关注，其状况已经有了一定的改观。 一、近年来财政透明度建设的进展 改革开放以来，我国在增强财政透明度方面取得了一定的进展。1995年正式生效的《中华人民共和国预算法》明确赋予各级人民代表大会对政府预算的审议、批准和监督权，并对监督程序做了明确规定。1999年6月，国家审计署代表国务院在第九届全国人大常委会第十次会议上做《关于1998年中央预算执行情况和其他财政收支的审议工作报告》，被看作是政府开始致力于增强财政透明度的标志性事件。从2000年开始，全国人大常委会要求中央政府各部委应在政府整体预算之外单独向其报告本部门的预算。由于部门预算包含了更多的政府预算信息，其施行可以看作是加强财政透明度建设的重要行为。2004年实施新的预算分类体系，2007年实行新的政府收支分类科目，这些措施使预算的相关数据更接近国际标准，有助于提高财政透明度。 2007年1月，国务院常务会议原则通过《政府信息公开条例》，确立国家预算应是政府信息公开的最重要内容之一。2008年3月，财政部发布《财政部政府信息公开指南》，承诺每年3月31日前向社会发布《财政部政府信息公开工作年度报告》。2008年5月1日起《中华人民共和国政府信息公开条例》正式实施。条例中规定：县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并将财政预算、决算报告列为需要重点公开的政府信息。2010年3月十一届全国人大三次会议上的政府工作报告增加了关于“增强财政预算的透明度”的表述。2010年3月30日国土资源部根据中央要求和财政部门安排率先公开本部门预算，2010年4月1日财政部、住房和城乡建设部、科技部公开了其部门预算。四个部门公开的预算内容包括《收支预算总表》和《财政拨款支出预算表》，格式基本相同。国土部公布的部门预算中说明了人员编制、单位数量、在职人员总数、离退休人员总数。财政部和科技部公布的预算给出了详细的预算说明。财政部的收入科目中的事业收入，包括中国财政杂志社的刊物发行收入，中国注册会计师协会、中国资产评估协会、中国国债协会、中国会计学会收取的会费收入，财政科学研究所招收研究生收取的学费收入等。科技部公布的2010年科学技术支出具体分布在科技管理事务、基础研究、应用研究、技术研究与开发、科技条件与服务、科学技术普及、科技交流与合作、科技重大专项以及其他科技支出等九项，对每一大项支出进行具体的说明，对支出的同比增减情况给出数据，并解释原因。 2010年3月，四川省巴中市白庙乡政府网站发布《白庙乡2009年财政决算情况说明》、《白庙乡2010年财政收入项目表》、《白庙乡2010年财政预算支出项目表》、《白庙乡政府2010年度1月定补优抚金发放花名册》等各种财务收支报表，大到近40万元的社会保障，小到每个在职人员工资补贴情况，甚至开会购买的信纸1本1.50元等都在公开之列。《2010年政府机关开支公示栏》里，还提到了该乡2010年1月、2月整个乡政府机关经费支出，内容翔实。白庙乡公开财政预决算和政府开支情况的做法，为我国地方财政决策的民主化、透明化、制度化建设开了先河。 除了中央及各级地方政府的重视之外，来自民间组织和学者的力量也不容小觑。目前，这股力量已经和政府的有关举措形成一种合力，推动着财政透明度建设步伐的加快。2006年，深圳市民吴君亮成立“公共预算观察志愿者”组织，向十几个中央部委、十几个地方政府提出查看预算案的申请。经过一次次艰难的博弈，2008年5月27日，深圳市财政局同意吴君亮等志愿者查看并拍摄深圳市政府2008年度的部门预算草案。2008年6月，民政部、环境保护部和科技部也相继向吴君亮提供了部门预算草案。2008年10月27日，卫生部向他提供了一份接近完备的本级部门预算。2009年10月，广州市财政局应其申请将市级部门预算公开挂到政府的网站上。2008年上海财经大学公共政策研究中心开展了“中国财政透明度调查”项目的研究工作，向社会公布了内地31个省市区的财政透明度排行榜，出版了《2009中国财政透明度报告——省级财政信息公开状况评估》。报告中对全国31个省级政府的财政透明度状况进行了调查、分析、评分和排序。2010年该中心继续发布了“2010中国省级财政透明度排行榜”，其中着重公布了公众普遍关心的省级部门行政机关的透明度情况。
二、参照国际性规范——我国财政透明度现存的差距 西方很多国家对财政透明度有严格的法律规范(见表1)。我国目前财政透明程度与国际规范尚有很大的差距，缺乏财政透明度相关的法律依据[2]。国际货币基金组织(IMF)理事会于1998年通过《财政透明度良好做法守则——原则宣言》。该《守则》是世界上第一部由政府间组织发布的，旨在为各国确立公共财政透明度的一般原则性文件，其核心思想是政府应当定期向公众提供全面并且真实的财政信息，提高财政透明度、增进政府活动的效率以及建立合理的公共财政体制。与《守则》对照，我国财政透明度的很多指标不符合IMF的最低标准与相应的实施要求(见表2)。普华永道2001年发布的关于“不透明指数”的调研报告对腐败、法律、财经政策、会计准则与实务、政府管制五个方面的“不透明指数”进行评分和排序，我国在所调查的35个国家和地区中被列为透明度最低的国家，“不透明指数”达到87分，远高于最低的新加坡(29分)和美国(36分)[3]。国际预算合作组织发布的《预算公开性指数2008》对85个国家中央政府预算透明度情况的调研报告显示，85个国家预算透明度满分为100分，平均得分39分。中国仅得14分，远低于发达国家，甚至低于部分亚洲发展中国家，如印度、印度尼西亚、赞比亚、泰国(见表3)。
