近年来，虽然国家的征地制度越来越完善，对征地行为的限制也越来越多，但地方政府征地扩张的趋势反而越来越明显，违法征地现象仍然屡禁不止。这种反常现象表明我国当前仅仅在政策上来限制征地是不能解决问题的，行政权力是行政行为的核心，问题的关键在于征地权力的滥用，倘若不能有效地制约征地权力，便不能真正解决征地扩张问题。因此，当前对我国土地征收权力制约监督研究是迫切和必要的。 1 征地制度中的权力制约 自征地制度实施以来，地方政府为了实现自身控制资源的最大化经常滥用权力违法征收土地，为了应对这一问题，中央政府一方面不断加强对地方政府的限制，成立专门的监督机构，上收审批权，另一方面也在逐渐强化农民的土地权利和维护农民权益。 1.1 中央政府不断强化自身权力 在征地制度的变迁中，中央正在加大检查、监督、审批和惩罚权力。2004年，国土资源管理系统开始实行省级以下垂直管理体制，将土地审批权上收到中央和省一级，消除地市和县一级的土地审批权，中央此举的目的在于强化自身审批权，阻止地方政府土地征收权力的滥用。2006年国家建立的土地督察制度，是专门针对地方政府的土地管理行为而设置的，由此强化了中央监督地方政府的权力，并且国家也不断加大土地清查的力度，对于被查出的违法案件也加大了惩罚力度。同时，中央也在不断完善征地程序，使征地权力的行使呈现透明化趋势，让失地农民参与到征地中来。2009年，国家也明确了征地制度的改革方向即“缩小范围，提高补偿”，其缩小范围的意图在于限制地方政府的征地权力，规范征地行为。因此，在征地制度的变迁中，中央政府正在不断加大自身的权力，制约地方政府土地权力的滥用。 1.2 中央政策促进农民土地权利意识不断增强 在国家层面上，中央政府陆续出台一系列的政策确保农民权益。2004年10月国务院发布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，在征地补偿上，完善征地补偿办法，要求征地补偿安置不仅要使被征地农民保持原有生活水平，还要保障被征地农民的长远生计；县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低。为了贯彻落实这一政策，2004年11月国土资源部接着出台了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，针对征地补偿标准的制定及分配做了明确的要求，并对失地农民的安置工作做出了明确要求。随后，国土资源部又出台了《关于开展征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，对原来按照被征土地原用途给予补偿的规定作了修改，大大提高了征地补偿的幅度。国务院办公厅转发了劳动保障部《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》，要求地方政府将被征地农民的就业培训和安置纳入年度工作计划，积极做好被征地农民社会保障工作。2006年8月国务院发布《关于加强土地调控有关问题的通知》，规定被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决，社会保障费用不落实的不得批准征地。 综合国家出台的这一系列政策，征地制度的变化正在不断提高征地补偿标准和加大对被征地农民的安置力度。这明显体现中央政府在逐渐承认被征地农民在土地上的权益，并且赋予被征地农民越来越多的权益，使农民意识到土地的重要价值，以及维护土地权益的预期收益在不断增大，增强了农民自觉保护土地的驱动力。这将使农民积极投身到维护土地权益的活动中，对地方政府随意行使征地权力的行为进行抗争，对违法征地构成一定的制约。 1.3 《物权法》确认与强化农民土地权利 2007年，我国《物权法》的颁布，将土地承包经营权设定为土地用益物权，这意味着土地承包经营权对于农民是一种合法的私有财产之标的，农民可以享受其承包土地带来的收益，任何个人和组织都不能随意剥夺这一权利[1]。从征地制度的角度来看，土地承包经营权上升为物权后，受到法律的进一步保护，将增强农民保护土地反抗违法征地的信心，进而使地方政府的违法征地行为受到更强硬的约束。地方政府必须解决好征地补偿和相关的社会保障工作，否则农民的抗争行为将是合理维护自身财产权利的行为，具有正当性，也是受到法律保护的行为。因此，土地承包经营权受到《物权法》的确认后，将对地方政府随意行使征地权力形成一大制约。 通过上述分析，国家主要通过不同的手段作用于不同的主体来制约地方政府的征地行为，其作用途径如图1。
图1 征地权力制约作用途径 2 存在的问题及原因 2.1 农民制约乏力 近年来，中央虽然在不断提高征地补偿标准，并且通过物权法来进一步确定农民权益，但是违法征地行为依然接连不断。中央政府试图在征地制度改革中不断强化农民的土地权利来限制地方政府的征地行为[2]，然而征地过程中地方政府作为国家的代表并拥有强大的公权力，作为对立面的农民势弱力单，在力量上二者形成了鲜明的对比，同时政府用来压制农民抗争的资源和手段多种多样，而农民自身素质相对较低，仍有一部分农民被一些传统观念影响束缚，例如“官本位”、“民不与官争”等。所以二者之间的博弈不具有平衡性，即使在政策和法律上农民的要求具有正当性与合法性，农民也根本不可能在抗争中获得更多的利益。因此，博弈的最终，农民或者是忍气吞声，或者是受到地方政府的惩罚，不能有效抵制地方政府的征地扩张，难以与地方政府相抗衡。
