一、导言 近30多年来，政府改革①一直是世界性的浪潮，无论是在发达国家，还是在发展中国家，政府都试图通过自身的变革来适应环境和回应公众需求，来解决财政危机、公共危机或者信任危机。在不同的国家和不同时代，行政改革通常有不同的称谓，例如政府改革、行政体制改革、行政管理体制改革、公共部门改革、机构改革、再造政府等。称谓不同，但改革的内容实际上却大同小异。 丰富的政府改革实践促使有关政府改革的理论的形成，反过来，政府改革的理论又会指导和完善政府改革的实践，政府改革的理论和实践两者是相互联系和相互促进的。与其他国家相比，中国政府改革具有特殊性和复杂性，一方面中国政府改革的制度背景处于不断变化之中，另一方面中国政府改革本身也是推进中国社会变革和制度变革的力量之一，政府改革与制度背景之间形成了复杂的互动、适应和协调。为此，通过分析中国政府改革的基本事实，理解中国政府改革的基本逻辑，总结中国政府改革的基本经验，指出中国政府改革的基本问题，为未来中国政府改革指明方向，无论是对于实践者和理论研究者而言，都是一个巨大的挑战。 本文将中国政府改革和政府发展模式是否存在规律和逻辑作为主要研究问题，在对国内外政府改革的理论进行简要回顾的基础之上，提出了一个分析中国政府改革和政府发展的分析框架，并对中国政府的6次改革实践进行了分析，总结了政府改革所包含的基本逻辑，归纳了政府改革的基本经验和面临的挑战，并为未来政府改革指明了方向。 二、研究问题 政府改革是一个永恒的话题，这既是环境、技术和社会变迁使然，也是人们观点、需求和价值变化使然，更是政府与经济、社会、政治和文化等相互之间的错综复杂关系使然。政府改革的实践需要理论指导，反过来，有关政府改革的理论也需要通过政府改革的实践检验，正是在这个意义上，美国公共行政学者罗伯特·B.登哈特(2003)曾指出在行动层面理论与实践是统一的。 政府改革更是一个世界性现象，并且正在形成一种世界性浪潮和潮流。早在19世纪80年代，美国就开始了文官制度改革，开创了现代官僚制的历史先河。学者托尔博特和朱克(Tolbert and Zucker，1983)通过研究美国文官制度改革，发现这一改革一经在一个州推出，就得到迅速传播和扩散，其他州纷纷效仿开始文官制度改革。20世纪初期和中期，世界各国针对经济发展和社会变化，也开始了形式各样的改革运动。而20世纪末期和21世纪初，政府改革更是成为一种有意识和自觉的运动，美国和西方国家兴起了“政府再造”和“新公共管理”等运动(戴维·奥斯本、特德·盖布勒，2006)，试图应对政府的信任危机、财务危机和管理危机。从某种程度上来说，政府改革的实践先于政府改革的理论。 中国从1982年开始，已经先后进行了6次机构改革。中国政府改革是与中国30年改革开放的历史进程联系在一起的，中国政府改革提供了一个理解中国改革开放30年的独特视角，即中国政府是如何适应改革开放的进程？中国政府改革实践的独特性，使得任何西方的行政理论都不能够全部解释中国的行政实践。 无论是对于西方国家的政府改革，还是对中国的政府改革，学者们对于政府改革的动因、模式、成效和发展趋势等，都没有一致意见。甚至，很多学者对于同样的改革实践形成了完全不同的观点，有些学者持赞同态度，有些学者持反对态度。例如，对于西方政府改革的“新公共管理”运动，有学者认为是一种倒退，而另外学者则认为是一种进步。而对于中国政府改革的实践，中国学者更是形成了不同的观点。 不过，对于中国学者而言，中国政府改革的研究，一直有一个基本的问题需要回答，即中国政府改革的逻辑是什么？如果政府改革作为结果变量和因变量，那么影响政府改革的条件变量和自变量是什么？中国政府改革背后的动因是什么？中国政府改革的历史进程和发展趋势是否存在规律？对于过去6次中国政府改革，是否可以有统一的解释框架对于这些改革实践进行解释和理解？而对于未来中国政府改革，是否存在一种发展趋势？ 对于中国政府改革的基本逻辑和发展趋势的分析，是本文的主要研究问题，即我们需要从动态和变化的视角研究中国政府改革背后的动因，并找出未来政府改革的基本趋势。对于中国政府改革的基本逻辑的研究，属于理论性问题和学术性问题，而对于中国政府改革的基本趋势的研究，则属于预测性和政策性问题。 三、文献回顾 对于西方国家政府改革的实践，不同学者进行了不同的概括。美国学者詹姆斯·W.费斯勒和唐纳德·F.凯特尔(2002)在《行政过程的政治：公共行政学新论》一书中，将美国的行政改革主要划分为3种类型：即精简、重理(reengineering)和不断改进。而简·雷恩(Jan-Erik Lane，1998)在《公共部门改革》一书中，结合西方国家改革的实践提出了公共部门改革DPM(Deregulation，Privatization，Marketization)模型，即指出西方国家政府改革的3种趋向：放松管制、私有化和市场化。 对于这些改革实践，西方国家的学者提出了不同的改革理论，这些理论以不同的假设为基础，从不同的改革出发点和视角出发，从而提出了不同的改革战略和策略。通过如下图1所示，我们将重点介绍几种政府改革理论。
