一、当前征地制度改革的主流思路及面临的困境 20世纪90年代以来我国进入了超常规高速城市化发展阶段。①城市化与工业化驱动着我国这一轮的经济发展，目前看来这种趋势还将持续很长一段时间。支撑这种超常规高速城市化发展模式的制度基础正是我国所特有的征地制度。现行征地制度最初构建于计划经济时期，经过半个世纪的制度演化与政策调整，目前已形成以《宪法》为基础、以《土地管理法》及相关条例为中心的征地制度法律体系，但依然保留着计划经济时代行政强制的基本特征。这样的征地制度设计对于保证国家建设用地的顺利取得、降低城市化和工业化建设成本、积累地方原始建设资本、促进地区经济发展等起到了重要作用，然而却在现阶段经济社会发展过程中逐渐暴露出与市场经济建设不相协调的缺陷。现行征地制度因“公共利益”缺乏明确界定、征地权逐渐普遍化、土地增值收益分配非农化、农民得到的补偿过低、征地程序剥夺农民的知情权与参与权、补偿标准简单化、利益驱动致使耕地保护困难重重等问题[1]而被推上公众舆论的风口浪尖，亟须进一步的改革与完善。 在上述诸多问题中，“征地范围过宽”、“征地补偿过低”无疑是最为突出同时也是最受关注的，[2-4]围绕这两个问题当前理论研究提出了“缩小征地范围、增加征地补偿”的基本改革思路。其中，针对征地范围过宽的问题，许多学者认为，征地制度改革首先要把土地征收的权力有效地约束在具体的“公共利益”上，并通过法律形式确定下来。[5]由于规范性研究难以区分政府征地的动机是为公共利益还是为了寻求租金，因而学者们在“公共利益”的界定范围上还存在争议。尽管如此，大部分学者都认同缩小目前的征地范围，将国家征地权利约束在“公共利益”上的改革思路。[6-9]针对补偿标准太低的问题，以往研究多将征地补偿限定在农地价值上，认为应该坚持“不完全补偿原则”，以土地的当前农业用途作为补偿依据，并提出细化征地补偿项目和提高各项目补偿标准的改革方案。[10-11]近年来，很多学者提出要按照土地的市场价值进行补偿，如，以“公平市场价”为补偿基准，并设定补偿下限。[12]也有学者提出在按市场价格进行征地补偿的同时，应该通过设置农地非农化土地增值税的方式，将社会公共投资增值收归国家。[13] 学者们提出的上述改革思路把握了今后征地制度改革的主要趋势，但仍然存在不少有待改进和完善的地方，其中最为突出的是：没有充分考虑现行征地制度在提供建设用地和积聚建设资金方面的社会经济功能，也没有设计出相应的替代方案。[14]征地制度是我国维护当前超常规高速城市化发展模式的重要工具性手段，主流改革理论却抛开其所承载的社会经济功能而单方面地推行“缩小征地范围、提高征地补偿”改革措施，必将导致当前超常规高速城市化模式难以为继，造成整体国民经济稳健发展遭遇更大的问题。为此，有必要对当前主流征地制度改革思路难以突破的原因作出系统分析，寻找恰当的突破口，促使我国征地制度改革能够顺利推进。 二、主流征地制度改革思路难以取得突破的原因 已有的征地制度改革研究普遍忽略了对现行征地制度的社会经济功能进行探讨。总体而言，现行征地制度作为连接农村集体土地和城市国有土地的中枢，承载着推动城市化建设的特殊社会经济功能，主要归结为两个方面： 1.为超常规高速城市化发展提供建设用地。现行征地制度的首要功能是满足我国超常规高速城市化的建设用地需求。现阶段我国城市发展以外延式为主，开发区、城市新区、新城等新增建设用地是城市化所需用地的主要来源，而这些新增用地大都是通过征地而来的。更为直观的是，目前城市化过程也是大量耕地非农化过程，我国城市化水平每提高1个百分点，相应要减少41万公顷耕地。[15]在此过程中，现行征地制度垄断着城市化建设用地的来源，是农地转用的唯一合法途径。[16]我国实行建设用地审批制度，历年来国务院审批各省可用建设用地大约400万亩，其中有280万亩需要征收农民土地获得。2009年为确保全国GDP8％的增长率，全国各地建设规模普遍扩大，国务院批准的建设用地总量高达630万亩，其中315万亩需要征收农村土地。[17]若没有现行征地制度的建设用地供应功能，我国超常规城市化建设是难以获得足够的建设用地的。然而，征地范围过宽问题的出现，正是与现行征地制度所承载的为超常规高速城市化提供建设用地的社会经济功能息息相关。由于在征地过程中各级权力分配与制衡关系不明确或缺乏有效性，地方政府不论“公益性”与“非公益性”而大量征地，造成征地权的滥用和征地范围过宽。[18]因而，地方政府权力边界明晰化、中央政府建管惩罚机制的完善性是征地制度改革的必要之举，但尚不是从根本上彻底解决问题的切入点。在没有满足城市化大量建设用地需求的相应替代方案出来之前，缩小征地范围无疑是限制现阶段我国城市化进程，这正是现行征地制度改革一直无法顺利推进的原因之一。 2.为超常规高速城市化发展积累建设资金。现行征地制度为我国超常规高速城市化发展提供了大量廉价土地，通过“土地剪刀差”为地方政府积累了巨额建设资金，是当前地方土地财政的重要制度基石。蒋省三、刘守英[19]对东、中、西部数省的调研发现，城市扩张为地方政府创造了独享的、高额的房地产税和建筑业税，这两类税收增长最快，年增长率达到两位数，成为地方财政预算内收入的主体，比例高达40％；土地出让为地方财政带来巨额的预算外收入，在一些地方占到60％以上；土地相关的收费成为地方政府各部门改善福利的重要途径。党国英[20]算了一笔账，从1952-2002年，农民向社会无偿贡献的土地收益为51535亿元，以2002年无偿贡献的土地收益为7858亿元计算，相当于无偿放弃了价值26万亿的土地财产权(按照当时银行利率3％计算)。现行征地制度起到了为当前超常规高速城市化发展提供源源不断的建设资金的作用。然而，补偿标准过低问题的出现也与此社会经济功能有关。我国现阶段的高速城市化建设需要大量的建设资金支持，而这些资金单靠计划内地方财政收入是不够的。1994年中央和地方财政分权后，各级政府财政权力和公共事务责任不对称，财权向上集中、事权向下转移。地方政府为了解决城市化建设地方财源不足的问题，自然发展起“土地财政”，靠集体土地与国有土地之间的“价格剪刀差”来实现积累地方财政。因此，地方政府有充足的动力来压低征地补偿，从而造成“补偿标准过低”的问题。在没有设计出相应的城市化建设资金来源的替代方案之前，想进一步推进征地制度改革、增加征地补偿，也是难中之难。
