1.地方政府创新与分权化 治理的全球化发展带动了一种新背景取向的战略(new context-appropriate strategies)[1]。作为一种不同于统治的机制，治理的优势就在于能够从作为背景的环境网络中获得良治的自主创新源泉。就这一点而言，治理与新公共管理的优势都在于释放公共治理过程中潜藏于社会、企业以及政府自身等处的创新能力，而这种创新能力在自上而下的统治模式下以及传统的公共行政模式下是受到限制而无法释放的。“创新是一个民族的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永存生机的源泉”[2]，政府创新则是社会良治和实现政治文明的动力。 一般而言，国内学者都从创新的目标或者内容上来界定和研究政府创新，比如俞可平就指出：“政府创新就是公共权力机关为了提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革”[3]。陈家刚认为，政府创新可以是政府为解决本身面临的社会经济生活中的具体问题而实行的创新，也可以是政府改变原有制度结构的某些程序性、技术性创新。张成福、毛寿龙等学者也从政府再造或者重塑的角度来探讨政府创新的可能形式。 国内学者较少从制度基础的角度，尤其是分权的角度上来探讨地方治理与地方政府创新的问题。分权、治理与创新是三个相互连接的环节。治理的目标是要释放来自于政府之外的其他实体的力量实现良治，通过类似于市场机制的自治理形式展现多样化的公共需求，并在有需求的地方提供多样化的灵活供给。治理事实上是不拘泥于形式的，有需求就有创新，创新是治理得以实现的动力。分权化之于治理和创新的重要性在于，要将创新的行政主体从集权式的权力结构中释放出来。事实上，分权化与治理几乎是同时推进的。治理之新背景取向的战略将直接面对地方公民社会网络并与之合作的地方政府推向改革的前台。因而在治理的全球化推广运动中，分权化改革无疑是释放地方政府与地方治理能量的关键一环。在与非政府类的组织和团体建立合作关系以推动地方治理的同时，地方政府应首先从隶属于中央政府的权力结构中脱离出来，通过不同程度的分权来发挥其在地方治理中的领导角色，获得足够的创新自主性。事实上，人们对治理的理解都强调了政府向非政府组织的职能转移以及中心化向非中心化过渡的特征，往往忽视了治理的前提在于集权式的行政组织和权力结构要进一步分权化使接近公民社会的地方政府能够获得自主性的权力，包括立法、财政或者仅仅是中央政府的一些授权。 同国外对分权化研究的文献相比，国内文献无论在数量、深度上都是相当匮乏的。大多数关于分权化的论文，着重于我国的财政分权体制，较少从治理与公共行政的角度上探讨其对地方治理的影响，将财政分权看成是广义的政治性分权中的一个环节，从总体上为地方治理以及地方政府创新提供了制度平台。 在世界各地的地方治理研究中，分权化(Decentralization)被看成是万能灵药，可以释放地方政府的创新能力。分权化从理论上和逻辑上来说是很具合理性的。从决策的角度来看，政府垄断决策的缺点在于无法通过类似于市场的机制来显现全面而真实的集体偏好。分权化通过将政治决策权向当选的地方层次或者更小范围实体的移交可以使集体偏好得以有效地表达，获得足够信息的地方政府[4]。当然这种移交可以加强政府以外的实体的决策权力，促使社会的多中心化。比如Khan对印度尼西亚的研究中发现分权化比强化地方的参与更能够加强地方社会精英的权力和影响力[5]。这种情况的出现恰是因为分权化可以使公共行政应对多元社会需求的能力，其成功有赖于公共、社会和私人部门的参与。 2.分权化的两个维度：政治性分权与功能性分权 分权化事实上包含了两个维度，即地方政府在纵向的同中央政府的权力结构中获得的合法权力空间，同时也包括在获得这种合法性权力空间的基础上向社会分散公共服务功能以及决策权的维度。前者理所当然是与地方政府自主性直接相关的，分权化通过更多的授权增加了行政裁量的空间，甚至可以在立法和财政方面拥有自主调动资源的能力。后者是从地方政府与公民社会网络的角度来界定地方政府调动、指挥和协调社会力量的能力，亦即掌舵而不是划桨。地方的创新所需要的自主性既取决于地方政府与中央政府之间的权力分配格局，也取决于地方政府在于社会力量合作的过程中所扮演的角色。获得充分授权的地方自治政府，可能在与公民社会的合作过程中丧失其自主性，碎片化的官僚组织被各种不同的社会实体或者利益集团所俘获。比如，在对印度的发展型国家的研究中就发现，印度的官僚系统被各种大型家族商业集团所俘获，使经济政策总能被管制对象以各种方式规避。 纵向的分权化程度可以称之为政治和行政结构中的分权程度，水平层面的分权化，即地方政府同社会其他实体之间的分散化程度，也可以称之为功能性的分权。事实上，地方治理中体现出来的地方主义特征可以从两个层面来加以界定，即政治地方主义和功能地方主义，前者从纵向的角度揭示了政治结构和权力分配中的地方主义特征；后者则从水平层面刻画了地方政府在地方治理中与环境网络、利害相关者以及社会团体的协作中所扮演的角色，这一层面是从功能的角度上，尤其是公共物品供给的方式上来界定地方治理的制度设计的。
