征税的权力是事关国家兴亡的权力，对其进行规范配置并用法律相规制，这是现代国家政权建设和人权保障事业的基础环节。近年来，我国经济、社会中出现的一些很不正常的现象，诸如地方基层政府深陷财政困局，地方非税收入超过税收收入，愈演愈烈的地方“土地财政”等，①无不与中央和地方之间税权的配置息息相关。问题的严重性说明，我国税权的纵向配置在体制和机制方面上存在不足之处，亟待妥当调整。 一、我国中央与地方税权划分的转型期特征 根据现代多元民主理论，即“民主不只是通过国家这个唯一的权力中心而存在，而是由社会中的许多团体来分享，是众多团体共同参与政治决策的过程”。[1]税权在中央与地方之间进行合理而规范的划分，既是中央和地方政府各司其职、各尽其责，保障国家权力良性运转的体制基础，也是防止中央进行整齐划一供给公共物品的效率损耗，促进公共物品的供给效率，维系中央与地方之间和谐关系的重要制度保障。 作为财政体制的重要组成部分，我国现行税权的纵向配置起始于1994年的分税制改革。我国的分税制虽是为应对以前财政包干体制的种种弊端而启动，却顺应了社会主义市场经济体制发展的内在需要，是提高政府公共物品的供给效益、增强政府对经济社会的宏观调控能力的崭新制度模式。在国家政治、经济体制整体转型的宏大背景下，我国中央与地方税权的划分也呈现出明显的转型期特征。 (一)在税权纵向配置的目标上，以确保中央财政收入占全部财政收入的比重大幅提高为中心 分税制改革的一个重要目标是提高中央财政收入占国家财政总收入的比重。国务院在《关于实行分税制财政管理体制的决定》中认为，此前的财政包干体制，其弊端日益明显，主要表现在：国家财力偏于分散，制约财政收入合理增长，特别是中央财政收入比重不断下降，弱化了中央政府的宏观调控能力。国务院在确定的指导思想中明确指出：“要逐步提高中央财政收入的比重，适当增加中央财力，增强中央政府的宏观调控能力。为此，中央要从今后财政收入的增量中适当多得一些，以保证中央财政收入的稳定增长。” 据此，《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》按税种划分了中央与地方的收入，将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种，诸如关税、海关代征消费税和增值税、消费税、中央企业所得税等大而优的稳定税种划为中央税。将同经济发展直接相关的主要税种，诸如增值税、资源税、证券交易税等，划为中央与地方共享税，增值税中央分享75％，地方分享25％；资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入；证券交易税中央与地方各分享50％。划分为地方专项收入的税种，除营业税之外(不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税)，诸如城镇土地使用税、房产税、车船使用税、耕地占用税、契税等，大都是一些分散的小税种。2002年随着所得税收入的增长，国务院又及时颁布了《所得税收入分享改革方案》，对1994年实行的《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》进行了改进。从2002年1月开始，所得税改为共享税，中央和地方五五分成。到了2003年，中央和地方的分成比例又调整为六四分成。 为彻底摆脱中央在税收征管方面对地方政府的依赖，《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》分设国家税务局和地方税务局，以确保国税机关对中央的忠诚度。这些举措在基本制度层面可以确保中央财政收入占全部财政收入的比重不断提高，并保障中央财政要掌控税收增量的大头。自1998年以来，中央财政收入占全部财政收入的比重逐年提高，从1993年的22％提高到2001年的52.4％，彻底改变了中央财政依靠地方上解的局面，稳定了中央财政的主导地位。目前，中央税收收入占总税收收入的比重已在60％左右。 (二)在税权纵向配置的路径上，实行先集中财权和财力再倒逼事权和支出责任的逆向调整 尽管在《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》中规定：“根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入。中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。”然而，一方面由于分税制改革工作的重心集中在提高中央的财力上；另一方面，由于上述规定过于原则，缺乏可操作性，因此，实际上，在分税制改革初期，并没有对由来已久的中央与地方各级政府的事权及其支出责任进行实质调整。但是，在财权和财力向上集中的同时，事权及其支出责任却在一定程度上往下推，导致基层政府事权、支出责任与其财权、财力的严重不对称。中央财政收入占全国财政收入的比重由1993年的22％提高到2004年的57.2％，同期地方财政收入的比重却由78％下降到42.8％，而地方政府在公共产品供给上承担的支出比例却高达70％左右。[2]当这种逆向调整发展到使基层政府难以运转的情况下，中央政府才开始采取应对措施，着手调整政府间的事权及其支出责任。目前，在义务教育、公共卫生、环境保护和基础设施建设等事务方面，中央和省级政府已在承担越来越多的支出责任，但作为政府间财权、财力合理配置的基础环节，政府间事权和支出责任的规范划分才刚刚开始破题。 (三)在财税划分权及税权归属上，中央和省级政府占绝对主导地位 在税收划分权归属上，1994年的分税制改革虽经中央政府与大部分省级政府个别沟通，但国务院无疑在其中发挥了主导作用。国务院在税种的划分、共享税比例的确定及调整、税收返还及转移支付等方面享有全权，地方政府鲜有说“不”的权利。与此相对应，在地方的四个层级之间，实际上形成了一地一策、复杂易变的共享和分成。这其中又是省级政府主控税收划分权，县乡基层政府处于被动接受的状态。
