[中图分类号]F323.211 [文献标识码]A [文章编号]1008-8091(2010)02-0040-05 耕地是农业生产发展的基本生产资料，是人类生存和社会发展的基础。我国人口众多，人均耕地资源少，解决全国人民的温饱问题一直是国家的工作重点之一。2005年10月，《中共中央关于制定十一五规划的建议》中提出“坚持最严格的耕地保护制度”，2008年国务院通过《国家粮食安全中长期规划纲要》，其中把“严格保护耕地特别是基本农田”作为保障国家粮食安全的首要原则，《土地管理法》及三轮土地规划的编制，都把耕地保护作为立法和制订规划的首要价值目标。这些耕地保护政策法律对于加强土地管理，切实保护耕地起到了一定的积极作用，但地方政府的实施结果并未实现现有的农村土地保护政策的预期目标[1]。因此，农村土地征收已成为近些年学术界极其关注的热点问题，学者们多从维护农民权益的角度进行研究。笔者试图从立法和执法的角度，从征地对农村耕地危害的表现、原因分析及如何采取相应的法律对策等三方面进行研究，希望达到有效规范征地，保护农村耕地和农民权益，维护社会稳定，促进和谐社会健康发展的目的。 一、征地对农村耕地的危害 (一)导致耕地减少 随着我国工业化、城镇化进程的加快，客观上造成了对土地的巨大需求。各地政府部门依据《土地管理法》中的“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”规定，对“公共利益”作扩大化理解。实践中，地方政府经常凭借这条依据强行征收农民集体土地，损害农民利益。中央财经领导小组办公室有关负责人一针见血地指出：“现在的问题是，不论投资主体、投资目的，谁都可以强行征用集体土地。有占必征，使公共利益的内涵被无限扩大。”[2]因此，一些个人或集团的商业行为也加入了征地行列，征收耕地动辄上千亩，甚至上万亩，80％用的是农村集体土地。不仅导致城市规模盲目扩大，各类开发区、园区过多过滥，而且致使耕地面积大量减少。据统计，1997-2003年底7年间耕地减少了0.067亿hm[2]，2003年建设占用的耕地22.9万hm[2]，实毁耕地5万hm[2][3]目前，全国已有666个县(区)人均耕地面积低于国际上公认的0.053hm[2]的警戒线。 (二)危害粮食安全 耕地是人类生产最基本、最主要的生产资料，是生产粮食、棉花、蔬菜等农副产品的基地，对于保障国家的粮食安全至关重要。可是，我国耕地面积仅为1.33亿hm[2]，人均占有量为0.12hm[2]，仅为世界水平的1/3。“保护耕地，就是保护农业综合生产能力，就是保障国家粮食安全。”因此，为保障国家粮食安全，我国将“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”作为国家的一项基本国策，并制定出了一系列保护耕地的法律和制度。根据我国现在农业生产水平和科技水平，要增产粮食，至少有30％-40％还要靠扩大播种面积来实现。[4]可是，征地导致农村耕地大量减少。耕地资源不足，我国中长期粮食安全隐患可能日益凸现。随着人口持续增长与膳食结构不断改善，粮食需求量将刚性增长，而耕地资源的不足将抵消土地生产力的提高，最终影响粮食供给，转而依赖国际粮食市场，这是必须引起警惕的！保护国家粮食安全的重点应立足于土地生产能力，即耕地资源的保护。美国世界观察研究所的布朗先生曾于1994年在《世界观察》杂志上发表题为“谁来养活中国？”一文，认为中国自己养活不了自己，必须大量进口粮食，从而引发粮食危机，并对世界发展中贫粮和低收入国家构成威胁。[5]从此，中国粮食安全问题受到全世界的广泛关注。虽然，该观点有点消极悲观，但必须肯定的是耕地保护对于粮食安全问题的重要意义。耕地保护是粮食安全的基础保障，如果不能有效地遏制耕地急剧减少的势头，我国未来粮食安全形势的确将会发生逆转，中华民族可能会失去安身立命的根基。 (三)危害生态安全 耕地是特殊的生态系统，是人工培育下的土地生态系统，介于自然生态系统和人工生态系统之间的一种特殊生态形式，因而被称为“自然—经济—社会”复合生态系统。它具有生态功能，且是所有生态生产型土地中生产力最大的一类，其生态承载力不可估量。耕地作为生态系统，具有巨大的生态价值，除能净化空气、防止水土流失、改善区域气候外，耕地还是一种特殊的景观。耕地的生态效益是显而易见的，当然也是不可估量的。[6]农村土地征收为影响水土生态的一般开发、生产和建设活动[7]，不仅损害了征收后耕地的生态价值，更严重的是破坏生态系统，导致水土破坏或水土流失、区域气候变化，危害生态安全。 二、征地危害农村耕地的原因分析 (一)立法层面 1.农地发展权的立法缺失 其一，宪法缺失规定。我国解决三农问题促进农村发展，核心在于促进农民主体性发展。作为农民发展客体的土地是农民生存和发展的根本资源，夯实农民的农地发展权，对于保护农民作为价值主体的发展具有极为深远的意义。但是，作为农民生存和发展的物质基础的土地发展权，却未写入宪法。 其二，土地管理法律法规也缺乏规定。《土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”第二款规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。”第四十七条还规定：“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。”从一系列规定可以看出，征收农地的补偿标准的计算是基于农业用途的土地收益，在此情形下集体土地所有者能获得的补偿仅限于基于农业用途的土地价值征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。由此可见，国家对被征收土地的补偿仅仅是对土地使用权的补偿，而没有包括对农地发展权的补偿。此外，《土地管理法》对征地补偿的规定中并没有区分公共利益性质的征地补偿和非公共利益的征地补偿。 其三，《物权法》同样缺乏规定。《物权法》第四十二条第一款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地。”第二款规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”由此可见，《物权法》同样缺乏土地征收中农地发展权的规定，无论从补偿方式还是从补偿数额来看，其现实结果只能是农地的部分补偿。
