财政部2009年7月发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，到2012年各省（除民族自治地区以外）将全面实行“省管县”财政体制。“省管县”改革的目的在于建设省、县（市）二级地方财政结构、推动县域经济发展。从2003年以来湖北、安徽、山东等省进行“省管县”财政改革试点的情况看，改革对缓解县级财政困难、推动县域经济发展的作用是肯定的，主要因为省级以上财政加强了对县级财政的资助。从保证县级财政规范运行和长期、稳定发展来看，必须建立规范的地方（省、县之间）分权分税财政体制。本文对于在省管县改革的背景下，如何深化地方分税制改革、完善地方税制问题进行初步分析。 一、关于税收划分的研究进展 地方税收是地方政府履行地方公共服务职能的条件。1956年，蒂布特（Tiebout，1956）提出“用足投票”理论，认为如果采取分地区提供公共品和公共服务，若居民可以根据自己的偏好自由迁移、选择居住区、享受地方公共服务，将会促使各地政府考虑本地居民的需求、加强服务提供，从而形成各地之间的服务提供竞争、提高服务效率。[1]这一理论成为实施财政分权、分税制度的基本依据。1959年，马斯格雷夫（Musgrave，1959）进一步提出财政职能和职能分派理论，他指出在市场条件下财政的基本任务是补充市场机制的不足和缺陷，履行资源配置、收入分配和稳定增长的职能；从履行职能的手段和所处的地位来看，中央财政应主要承担收入分配和稳定增长职能，而地方则主要是提供地方公共品，以优化资源配置，相应地，地方税收主要用于提供地方公共品，应限于本地不易“输出”、便于地方征管、税基流动性低的税收，而税基流动性强、与收入分配和经济运行相关的大宗税收应划归中央。[2] 此后，奥茨（Oates，1972）和金（King，1984）等人进一步提出中央（联邦）和地方分税的具体标准，如：税基不流动的税收归地方；税基分布比较均衡的税收归地方；税收对象明显的归地方；中央不易征管的归地方；地方税收应当稳定和充分；地方税应坚持受益原则；其他税收则归中央。[3][4]斯蒂芬·贝利（Stephen J.Bailey,1999）则提出，地方税应遵守公平、效率、可见、自主、经济、充分、稳定、固定（税基）这8条原则。[5] 在我国，自1994年实行分税制改革以来，财政学界也对此进行了广泛研究。近年来的研究主要集中在两个方面：（1）分税原则。一种观点认为，一级政权要有一级事权、一级财权，各级政府都要有自己稳定的、与事权配套的税源；[6]另一种观点认为，我国应建立非对称的分税制，采取税种划分和管理以中央为主、税款使用以地方为主（通过转移支付机制）的方式，既保证中央宏观控制又调动地方的积极性。[7]（2）具体划分。大多数学者认为要完善地方税体系、确立地方主体税种；[8]关于分税，一些人认为省级以营业税为主、县级以房地产税和城市维护建设税为主、并辅以其他税种，也有学者则考虑了省、市、县（区）、乡镇四级的税收。但究竟何者更科学，目前尚无定论。 总体来看，国内学术界关于如何推进省以下地方分税制改革还存在不同看法，主要涉及地方分税制的目标和原则，例如：如果按省、县两级分税，是不是要使省、县两级完全满足各自的需要？而如果不是充分满足需要，分税的作用和意义又是什么？二是如何具体划分才是合理的问题，即现有的地方税种中哪些税种应划归省级、哪些应划归县级？依据又是什么？ 二、完善地方税制、划分地方税收的原则 公共财政理论认为，在市场经济条件下税收划分的根本目的在于保证各级政府履行职能、弥补市场机制缺陷，促进社会经济稳定发展。根据“省管县”改革目标和当前地方财政困难特别是县级基层政府难以履行职能、以致县域经济发展滞后这一状况，推进地方分税制的核心显然是保证县（市）政府履行职能，因此，完善地方税制应坚持以下原则： （一）有利于地方配置和分配调节的原则 地方政府的职能是提供地方公共品、优化资源配置，故在地方各级政府之间划分税收、安排税种应根据各税种对各级地方政府引导资源配置、促进地方经济发展的作用大小为标准。例如，那些在地方引导资源配置和产业结构调整中起主要作用的应作为主体税种，比如税基宽、与地方各产业发展相关、收入稳定且比重较大的税种；同理，对地方产业结构调整起次要作用的即为地方辅助税种；而不起作用或作用很小的税种应考虑取消。 同时，划分地方税种也应兼顾收入分配调节的需要。虽然传统理论认为地方进行分配调节可能促使本地富人迁出，反而不利于地方发展，但从我国的情况看，由于地方区域的范围大、居民移动还存在许多约束，而且地区内收入分配差距有不断增大的趋势，因此，客观上需要地方政府承担一部分分配调节职能，以缓和本地的收入分配矛盾。这也就要求在地方税收划分时必须注意各税种对于分配调节的作用大小。一般来说，直接税如所得税、财产税的分配调节作用强，而间接税如商品税、行为目的税的引导生产配置的作用强，所以，为保证各级地方政府履行资源配置职能、兼顾收入分配职能，各级地方财政的间接税和直接税都应占有一定比重，以形成功能互补的地方税收结构。 （二）满足地方基本公共支出需要的原则 在目前地方公共服务提供不足、而地方财政支出又缺乏规范约束的情况下，地方税收划分不能坚持充分满足需要原则，当然也不能因为地方财政支出不规范而完全放弃满足需要的原则。最好的选择是保证满足提供本地基本公共服务的需要。为此，在税收划分时应首先估计地方的基本公共支出需要，同时估计有一定影响的地方税种的收入规模，按二者大体相当的原则来确定税种范围。
