一、分税制16年的简要回顾 （一）分税制的使命 新中国成立以来，我国财政体制的演变经历了统收统支、分灶吃饭（包干制）和分税制三个阶段。从新中国成立60年的历史看，国家政治、经济和社会的发展必然要求行政领域的各个层面发生相应变化，财政作为各级政府施政的重要手段和工具，在每次重大变革的实施过程中往往起着先导和突破作用。分税制改革正是上世纪90年代以来，我国经济体制、行政体制乃至政治体制改革的先行尝试，在16年改革发展过程中，作为国家战略，分税制所承载的历史使命绝不仅仅是实现“两个比重”的提高、增强中央宏观调控能力以及“调动地方发展经济和增收节支的积极性”等显性目标，其隐含的更为重要目标是以财政手段重构国家秩序，即通过制定收支规则来调节中央与地方两级政府的财力，影响政府间的行为，避免地方政府之间的过度竞争，削减中央与地方讨价还价高昂的交易成本，使国家政治结构的特征从人事集权化逐渐转变为理性制度化。 （二）分税制基本框架的构建 1994年的分税制改革遵循了渐进式路线，即先把分税制的基本框架建立起来，然后在实施中逐步完善。其显著特征是增量调整，尽量减少对各方面的“震动”，在维护地方既得利益的前提下逐步实现新旧体制转变。 总体上说，分税制的基本框架包括中央和地方事权与支出的划分、财政收入的划分、中央对地方税收返还数额的确定和原体制补助、上解、结算事项的处理四个部分。事权和支出责任的划分基本延续了原有的划分范围，即中央财政主要承担国家安全、外交和中央机关的运转所需经费，调整国家经济结构、协调地区经济发展、实施宏观调控及中央直接管理的事业发展支出等；地方政府则主要承担本地区政府机关运转、经济事业发展等所需支出。其中，分税制改革中事权和支出责任没有变化是为了减少改革阻力，保证收入划分的顺利实现，使中央在后续改革中占据主动。事实上，由于中央和地方职能交叉严重，即使现在也很难科学规范地划分出中央与地方的事权和支出责任，这也是后续专项转移支付管理混乱的一个原因。收入的划分使中央和地方都有了自己的固定收入，除此之外，主要设立了三个共享税种，即增值税、资源税和证券交易税（并未真正开征，代之的是证券交易印花税）。资源税和证券交易税因所占比例很小，当时陪衬象征意义大于分享意义，而增值税按75∶25确立的中央与地方分享比例，显然是分税制改革的最重要成果。值得注意的是，把国有土地有偿使用收入明确划归地方政府，在某种程度上导致了若干年后地方“土地财政”的兴起。作为让步和约束地方政府完成国家税收任务的税收返还办法，其高妙之处在于，它在公式的设计上呈现了返还比例的单边递减，仅仅保证了不削弱当届地方政府的财力。原体制中央补助、地方上解及有关结算事项按原办法过渡执行，充分体现了渐进式改革和抓大放小的改革思路，并非是对地方政府让步的结果。分税制还明确分设中央与地方两套税务征管机构分别征税，这一办法保证了中央固定收入税种和增值税等分享税种的及时足额征收。 （三）分税制的逐步完善 1.所得税收入分享改革。改革依然实行渐进式增量分成办法，即以2001年地方实际所得税为基数，2002年中央与地方按五五比例分享，2003年至今则一直按六四比例分享。所得税收入分享改革对地方财力的直接影响是：东部地区的固定收入部分大大下降，而中西部地区因间接得到东部的一般性均衡转移支付而先降后升。这项改革对中西部政府机构的正常运转起到了积极作用。2.2004年出口退税负担机制改革。主要内容包括：降低出口退税率；加大中央财政对出口退税的支持力度；建立中央和地方共同负担出口退税的新机制。这一措施的实施，加大了地方财政的负担，损害了地方财力。3.证券交易印花税从分税制初期的50∶50分享调整为1997年后的80∶20、88∶12和97∶3等比例。4.转移支付制度的建立和完善。作为分税制财政体制改革的配套措施，1995年开始实施过渡期转移支付办法，2002年后，过渡期转移支付改为一般性转移支付。目前，我国的转移支付可分为一般性均衡转移支付和专项转移支付两个大类。 分税制对我国政府间的关系产生了诸多积极影响：一是中央政府完全掌握了财政体制改革的主动权，中央的宏观调控能力得到提高，这从后续多次改革的顺利进行中可以得到有力佐证；二是全国统一市场格局逐渐形成，地方对中央的依赖性加强，全国经济一盘棋的局面悄然呈现；三是中央集中了越来越多的财力，将有力保障和支持区域均衡发展。 二、不断改进的分税制对地方财力的影响 （一）分税制下中央支出比重与地方财力变化 在1994年分税制的基本框架中，对中央政府通过分税制集中的收入再次分配没有做明确规定，但在后续的所得税分享等改革中，都明确规定了增量收入的分配去向，如中央所得税收入的分成增加部分主要用于维护中西部政府机构的正常运转，证券交易印花税改革的增量收入主要用于支持西部贫困地区的发展。按照“经济人”假设，对于中央财政收入，首要用途是保证中央本级的支出需要；其次是满足地方政府代行中央职能所必需的经费支出，即中央对地方的专项转移支付；再次是把剩余的收入以一般性均衡转移支付方式拨付地方政府，理论上讲这部分支出的主要目的是为了基本公共服务均等化的需要，大部分归属中西部地区和少数东部地区的财政困难县市。 鉴于中央财政集中的收入越来越多，中央本级支出占全国支出比重这一指标对地方财力影响重大。换言之，就全国财政收入整体来说，中央本级支出多了，地方支出就得减少，这是一个简单的零和博弈。考察1993年以来中央本级支出情况可以发现，中央本级财政支出占比最高的2000年达到34.7％，这一年也是地方财政最困难的一年。2000年后，中央本级支出占全国支出的比重逐步下降，一直递减到2008年的21.3％。在中央与地方二分法中，这意味着自2000年开始地方政府支出占全国支出的份额从65.3％增长到了2008年的78.7％。若以2008年全国财政支出62592.66亿元计算，与2000年的分配比重相比，中央政府相对少支出了8387.42亿元，显然，这些财力通过转移支付拨付给了地方政府。①
