农地制度私有化的国际借鉴及启示

      1989年秋以来，东欧国家纷纷开始了政治经济体制转型，农地制度私有化是其中的一个重要内容。在多数东欧国家，农业在国民经济中具有重要地位。由于土地承载着向农民提供就业、收入、生活保障以及国家粮食安全、社会稳定等重要功能，农地制度变迁的意义重大。在我国改革开放后农村土地实行了家庭承包制。但是，家庭承包制因农户经营规模细小分散而备受批评，一些人主张农地应当私有化。在此认为，农地私有化的观点不应简单地被否定。转型后东欧国家的农地私有化是值得观察的经验个案，可以为我国农地制度深化改革提供有益启示。

      一、农地制度的历史遗产

      土地制度的初始状态一定程度影响甚至决定土地制度变迁的设计。从土地制度演变的历史轨迹来看，东欧国家农地制度具有一些共同的历史特征。两次世界大战之间东欧国家普遍开展了限制大地产的土地改良，形成了一定数量的自耕小农。第二次世界大战结束后，东欧各国实行社会主义制度，继续进行“耕者有其田”的土地改革，巩固了历史上的农民个人土地所有制，土地改革后不久，东欧国家在一部分国有土地上建立了国营农场，并效仿苏联模式推行集体化，集中农民的土地建立集体农场（也称为农业合作社），但是多数东欧国家集体农场的土地在法律上仍然为农民个人所有[1]。国营农场和集体农场的职工有一定数量的自留地，用于生产家庭所需的农副产品，个人只拥有土地的使用权。

      

      转型前，东欧国家农地制度存在一些明显的差异。从所有权结构看，阿尔巴尼亚的农村土地完全属于国家；匈牙利2／3的农村土地属于国有；波兰、南斯拉夫农业集体化半途而废，80％以上的土地为农民个人所有；在捷克和斯洛伐克，山区和贫穷地区存在少量的小规模经营个体农户。从使用权结构看，大多数东欧国家集体农场、国营农场集中了全国80％以上的农地，只有波兰、南斯拉夫大多数农地为农民个人所有和经营[2]。在公有制农业中，多数东欧国家集体农场占有较多的土地，保加利亚通过合并农业合作社发展起来的农工综合体实际上是国营农场，拥有全国80％以上的农地（见表1）。

      社会主义时期，东欧国家高度集中的计划管理模式较严重阻碍农业发展，一些东欧国家进行了不同程度的改革或调整。例如，匈牙利给国营农场集体农场较大的经营自主权，保加利亚广泛推行租赁承包制，捷克斯洛伐克鼓励个体农民开荒发展生产。但是，这些改革或调整并没有根本革除计划管理模式的弊端，所以东欧国家农业绩效并不乐观。在东欧国家中，阿尔巴尼亚、罗马尼亚基本固守着计划体制，它们的农业绩效在东欧国家中也是最差的[3]。

      二、农地私有化的制度安排

      东欧国家农地私有化具有立法先行的特点，具有两大任务，三种形式。

      （一）农地私有化的任务

      20世纪80年代末90年代初，东欧国家政治和经济体制发生变化，农地私有化是政治和经济体制转型的一个重要内容。东欧国家农地私有化有两大任务：土地私有化和建立私人农场[4]。土地私有化和建立私人农场在逻辑上前后衔接不可分割：土地私有化把原来国营农场和集体农庄经营的土地转为真正的私人所有，这是私有化的起点，没有土地私有化就不可能有私人农场的出现；但是，土地私有不会自动产生私人农场，因为并非私人拥有和经营土地就是私人农场，私人农场的经营目标是市场化。此外，发展私人农场也形成转型后农村社会的阶级基础。

      （二）农地私有化的立法

      东欧国家农地私有化具有立法先行的特点。转轨初期，东欧各国普遍制定法律，为农地私有化提供法律依据。立法主要围绕谁可以获得土地，怎样获得，依据什么标准获得。在实施过程中，根据出现的情况和问题，东欧各国对相关法律不断进行修补和完善（见表2，下页）。

      （三）农地私有化的方式

      由于农地制度的初始状态不同，东欧各国农地私有化的方式不尽相同，主要有三种形式：

      1.土地归还。土地归还一般适用于集体农场的土地。私有化时，多数东欧国家把集体农场的土地退还给社会主义集体化时的土地所有者。这里，集体化对农民土地的“归大堆”被当作不合理，而两次世界大战之间东欧国家普遍开展的土地改良（征收大地产超过一定数额的土地）以及第二次世界大战后激进的土地改革（没收大地产），被视为合理的历史前提继承下来[5]。例如，匈牙利土地归还的历史时限为1949年6月，捷克和斯洛伐克为1948年，保加利亚为1946年，波兰为1940年。对上述时限土地的所有人或者其继承人，只要他们提供有效的证明，向清退土地专门委员会提出申请，经过审查批准，就可以获得被集体化的土地，重新发给土地权证。实施土地归还方式的国家以罗马尼亚、保加利亚、东德为代表。

      

      2.证券赔偿。虽然大多数东欧国家决定将集体农场的土地“物归原主”，但是，几十年过去了，不少原来的土地已“面目全非”，或者土地边界荡然无存，或者土地已转为非农用途。在这种情况下，国家发放赔偿券，使原土地所有者或继承人可以另行购买土地。赔偿券也可以购买其他准备私有化的国有财产或股票，有的国家还可以兑换现金。例如，匈牙利农地的赔偿用金克朗表示，每公顷中等质量的土地合20个金克朗（每个金克朗的价值为1000福林），土地的最高补偿额为1000个金克朗（合50公顷中等土地）。土地购回后可以自己耕种，也可以出租或出售给家庭农场、合作社等。对无地可退的集体农场和国营农场的职工，一些国家按照工作年限发给一定数量赔偿券或者土地。采取证券赔偿方式的有匈牙利、波兰、捷克、斯洛伐克等国。