进入新千年以来,住房问题成为中国社会生活中引发广泛争议的焦点之一。伴随着大中城市住房价格的高速上涨,公众当中关于“买房难”和“住房难”的抱怨也不断高涨。围绕着住房问题的媒体言论和有关辩论越来越激烈,以至于在开发商、消费者以及某些专家学者三方之间,形成对抗性的紧张关系。目前政府试图通过更积极地实施“廉租房”政策和“经济适用房”政策来缓解矛盾,但是迄今为止,政策实施的效果还难以令人满意。其中既有很多钻政策空子而不当得利的现象,也有很多无法获益、依然困难的情况。总之,不公平依然存在。从公共政策分析的学科角度来看,中国在住房政策领域中存在两种欠缺:一是仅有经济政策思维,缺乏社会政策思维;二是仅有简单福利思维,缺乏混合福利思维。本文将试图说明,这样两种欠缺,依次导致两种住房困难群体的出现:一种是无法以市场方式解决住房需求的困难群体;另一种是既无法进入住房市场,也无法从保障性住房政策中得益的困难群体。这部分地可以解释,为什么在住房经济蓬勃发展的同时,仍然存在很大的社会不满。 本文的内容将分为三个部分:第一部分介绍社会政策与混合福利理论在住房政策中的涵义,主要依据的是西方发达国家的经验和理论;第二部分以一项调查材料为基础,说明即便在推行“经济适用房”政策的情况下,依然存在住房困难群体;第三部分则以混合福利概念为视角,对改进住房政策提出一些分析性的思路。 一、住房社会政策与混合福利 在大多数实行市场经济的国家中,特别是西方福利国家中,住房政策具有跨领域性质。它既是一项经济政策,又是一项社会政策。[1]从单纯经济政策的角度来看,解决住房问题是个“一次分配”的问题。就是说,人们依据自己的购买力在市场上获得住房。在这个意义上,住房政策的基本内容就是发展房地产经济和房地产交易市场,政府的责任也就主要是保证市场的运行。相反地,从社会政策的角度来看,解决住房问题是个“二次分配”的问题。就是说,要以公共财政为手段,为每一个人提供住房。在这个意义上的住房政策就是一种福利政策和保障政策,政府的责任则是保证这样的福利可以持续提供并且分配公平。可见,经济政策思维和社会政策思维引导出不同的政府责任。不过在实际中,绝大多数国家的住房政策都是双管齐下的,就是既要促进房地产市场繁荣,又要公平地保障所有成员的住房需求,特别是保障那些没有市场购买力的人的住房需求。因此,总体上看,住房“福利”在大多数国家都是混合构成的,部分地来源于市场提供,部分地来源于非市场性的公共渠道提供。不仅如此,为了避免对公共财政造成过重负担,西方福利国家越来越强调,住房政策应当以多种努力,积极开掘市场资源和其他多种社会资源,包括来自于非营利部门和家庭的资源,并以多种组合方式来满足多种住房需求。这就是住房政策领域中的“混合福利”路径。 中国在住房改革进程中打破原有的福利分房制度,代之以住房的商品化和市场化,应当说,既有历史的必要性,也在房地产经济的发展方面取得了巨大的成就。但是,住房改革也有矫枉过正的地方,就是完全将住房问题看做是一次分配问题,经济政策问题,或者是市场问题。结果政府在很大程度上放弃了住房保障的社会责任。另一方面,当政府试图重新加强某些社会保障性的政策,如建设“廉租房”、“经济适用房”等等的时候,又引起很多人担忧会不会倒退回到原来的福利分房体制。为了更好地改进中国的住房政策,明确政府责任,混合福利理论显然值得借鉴和参考。为此需要先对社会政策的视角和混合福利理论有更多的了解。 1.社会权利与普适性的住房政策 从社会政策的角度来看待住房问题,首要和基本的环节,就是将住房需求看做是公民权利。根据T.H.马歇尔的观点,一种可以接受的住房标准是公民资格完整实现的前提条件之一。[2]即在一个可接受的住房标准下,满足全社会成员的住房需要,并将之视作公民的社会权利之一。法国于2008年初通过了《可抗辩居住权》法案,是强化和保障公民住房权利的最新案例。依据这个法案,法国政府承诺在法国基本实现人人有房住,国家保障公民的住房权利,公民可以通过法律手段维护自己的住房权。住房权利概念的基本逻辑是“去商品化”[3],意即基本住房需求的满足是一种人类尊严,它归根结底不应当交给市场经济来决定。也就是说,每个人都应该在文明的标准下满足住房需求,这与特定个人的市场表现或市场能力无关。如果有人因为市场购买力太弱而只能屈居于不文明、不健康的居所,甚至无家可归,那么这不仅仅是一种经济状况的悲剧,而且是公民资格与公民权利的缺损。居住于恶劣条件下的人,事实上就会被排斥于社会生活的进程之外。 将住房问题从市场领域移入社会领域和公民权利领域来看待,其政策涵义就是强调政府在保障住房需求方面要承担责任。同时强调要有普适性的住房政策,即保障全体社会成员都能满足住房需求。但是在这里存在一个很大的争议,而且难以避免,这就是,到底什么是合理的、文明的住房标准。事实上很难确认这个标准,不同的国家在不同的历史时期,住房标准是在不断变化的。它既依赖于特定的经济发展水平,也依赖于社会共识,即低于什么条件是不可接受的。就实际情况来看,西方发达国家的政府在住房政策上有“高福利”版本和“低福利”版本的区分。所谓“高福利”版本如北欧国家,政府承担很高的福利责任,用公共财政提供普适性的住房保障。而所谓“低福利”版本例如美国,政府只对明确界定的贫困家庭提供某种程度的住房保障,大多数人则主要是通过市场来解决住房问题,采取甄选性质(selective)的政策,学者潘屹[4]、朱亚鹏[5]称其为“剩余性”福利模式。