进一步改革财政体制的基本思路

      现行财政体制的历史进步性是不言而喻的。它奠定了中央与省级政府之间的分税制基本框架，在促进经济增长、推动全国统一市场的形成、增强中央政府的政治控制力、协调区域发展等方面至今仍发挥着有效的作用。但随着改革发展进入一个新阶段，现行体制也显现出诸多不适应之处，尤其是对科学发展产生了诸多的制约性影响，迫切需要进一步改革。

      但是，对于到底怎么改，并未达成共识。中共十七大提出了基本方向：按照“财力与事权相匹配”原则完善财政体制，尤其是省以下财政体制，而具体的路径则还需要进一步探索。

      五大特征

      ——事权划分以纵向为主：上级决策，下级执行

      对事权划分的通常理解，是政府各项职能在各级政府之间进行界定，例如国防、外交、社会治安、教育、卫生、社会保障等各项事权在不同层级的政府之间作出明确界定。实际上，事权划分还有一种，那就是针对事权构成要素的划分。每项事权由决策权、执行权、监督权与支出责任等要素构成，针对这些构成要素在各级政府之间进行界定。这两种事权划分结合到一起，就构成了一个矩阵（见表）。

      

      西方国家的事权划分以横向为主，而中国的事权划分以纵向为主，几乎所有事权的决策都在中央政府，而地方政府主要是执行中央的各项决策。相比于西方很多国家的“横向”事权划分，中国的各级政府间事权划分具有明显的“纵向”特征。

      要理解这一点，要从中国与西方国家不同的政体说起。在西方国家，中央政府以下的各级政府都拥有很大的自治权，选民投票决定地方行政长官是普遍做法，但中央政府以下的各级政府，其功能相对弱小，基层政府的架构简单，其行政长官甚至可以由志愿者“业余兼职”，由此形成了“大的中央政府、小的地方政府”的行政管理格局。而中国的情况恰恰相反，地方各级政府都没有自治权，地方各级行政长官在考虑民意的基础上由上级任命，但整个政府职能的履行却离不开地方政府，也可以说，在“小的中央政府，大的地方政府”的行政格局下，中央政府更像是一个司令部，各项决策指令的执行要靠地方政府。就此而言，中国中央政府对地方政府的依赖程度很大，而西方中央政府的独立性却很强，很多事权从决策到执行都是中央政府一手操办，无须地方政府插手。

      在这样的行政格局下，中国的事权划分，要像西方国家一样主要实行横向的事权划分，就十分困难。这也就是为什么我们探索了多年的事权划分而难以有进展的原因。学术界对事权的讨论，基本上是以西方国家的做法为标准，强调横向的事权划分，这自然与中国国情格格不入。除非“做大”中国中央政府，使中央政府有能力从决策到执行来履行其界定的事权。否则，中国的事权划分就只能主要以纵向划分为主，而横向的事权划分主要体现为共担的特点。这在下面将进一步分析。

      上述政府事权划分矩阵实际上还告诉我们，从横向划分的角度来看，中国的权力集中程度很高，几乎各项事权都由中央政府做出决策，地方政府主要是执行；但从纵向划分的角度来考察，中国的分权程度又很高，每一项事权的履行几乎都离不开地方政府。而西方国家相反，从横向划分的角度看，分权程度很高，一些事权的履行完全是由地方政府进行，居民的参与度很高；但从纵向划分的角度来看，西方国家的集权程度很高，中央政府的独立性很强，凡中央政府的事权都是中央政府说了算，从决策到执行都与地方政府无关。这种集权从财政上早就反映出来了，西方国家中央政府财政规模都是占绝对优势。

      ——事权共担

      基于中国纵向事权划分的特点，下级政府的事权往往取决于上级政府。通俗地说，下级政府干什么，要由上级政府来安排。而事权与财权又是两条线，下级政府经常没有足够的财力来履行某一项事权。这样一来，某一项事权的履行都是各级政府共担的，往往是中央、省、市、县、乡共同出力，负有共同责任。

      由于事权划分以纵向为主，所以从横向来看，各项事权几乎都是由多级政府共担的。一方面，“干什么”都是中央政府作出决策，如新农村建设、医疗卫生改革、义务教育的推行等，各级政府共同推动，下级政府在上级政府的领导下来履行各项事权。某一项事权履行情况如何，各级政府都负有责任。例如安全生产这项事权，一旦履行不到位，出现重大事故，往往是从省一级到乡镇一级，都逃脱不了相应的责罚。

      另一方面，“干什么”所需的钱，也都是由中央政府安排，中央政府通过转移支付安排一点，省财政拿一点，市县乡镇也各出一点，这几个一点，形成了“几家共同抬”的特色，共担事权，共同出力，共同落实。

      学界常常以西方的标准来评判这种事权共担的机制，认为事权划分不清，责任不明。这也通常被认为是现行财政体制存在的重大问题，属于要改革的对象。其实，事权共担是中国改革、发展背景下的一种有效的事权履行方式，有很强的动员能力，可以集中力量办大事，解决中国改革发展中的突出问题和矛盾。尤其在公共服务的提供上，中国人口众多，地区差距大，任何一项事权仅仅交给某一级政府来承担，都是不现实的。很清楚，在现阶段，要按照西方国家那种横向的事权划分模式来改革中国的事权划分，是无法实现的。事权共担，是中国现行政治架构下一种有效的事权履行方式，也是经济、社会发展现阶段只能采取的方式。

      ——事权、财权和财力三要素组合不确定

      政府间财政关系涉及方方面面，但归结起来，主要是三要素：事权（支出责任）、财权、财力，各种不同类型的体制都是这三要素不同的组合而形成的。一般而言，事权、财权、财力三要素达到匹配，才能使一级政府运转正常。但在不同的情况下，其匹配方式是不同的。相对于事权，财权和财力都是手段，是为履行特定事权服务的。只要财力、或者财权与事权相匹配即可，不要求三要素一一匹配。