在行政与政治日益融合的当今社会，可以说任何一项行政改革都会折射出政治的变迁，乃至牵涉到政治体制的变动。那么，同时作为政治体制改革一部分的大部制改革，其政治意蕴是什么呢？在大部制改革的过程中，如何处理行政与政治的关系？这是大多数学者和政府改革者所忽略的，也是本文所着重讨论的。 一、行政之于政治的关系 从理论上看，行政的概念有着从“三权分立”到“政治与行政二分”的发展过程。① 洛克曾经这样表述行政：“由于那些一时和在短期内制定的法律，具有经常持续的效力，并且需要经常加以执行和注意，因此就需要有一个经常存在的权力，负责执行被制定和继续有效的法律；所以立法权和执行权往往是分立的。”[1]孟德斯鸠在《论法的精神》一书里，对国家（政治）权力进行了三分，即立法权、行政权和司法权。此时行政权仅被界定为“媾和或宣战，派遣或接受使节，维护公共安全，防御侵略”[2]。分权学者们将行政从国家（政治）权力中分离出来，并将行政看成是法律的执行，其权限要受到限制，以形成最小的政府。 1887年，威尔逊在《行政之研究》一文中进一步阐释了政治与行政二分的原则。威尔逊认为：就行政与政治的关系而言，一方面，行政不同于政治，“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题。政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治”[3]。另一方面，行政与政治又密切相关，“行政管理作为政治生活的一个组成部分，仅仅与企业办公室所采用的工作方法是社会生活的一部分一模一样，仅仅与机器是制造品的一部分一模一样。但是行政管理却同时又大大高出于纯粹技术细节的那种单调内容之上，其事实根据就在于通过行政管理那比较高深的理论，它与政治学智慧所派生的经久不败的原理以及政治进步所具有的永恒真理是直接相关联的”。[4]威尔逊并没有将行政与政治完全隔离，而是认为二者是相互区别而又相互联系的。古德诺则进一步阐发了政治与行政二分法，认为“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，前者谓之政治，后者谓之行政”[5]。这种政治与行政二分的思想是出于19世纪西方国家政治发展的需要，最为直接的原因主要是政治上的多党制和行政体系中的文官制度建设。多党制是政治与行政二分的政治前提。多党政治是竞争性的政治，政治领域中的竞争会促使社会分化为对立的集团。为了使政治领域中的党派竞争不至于对社会造成伤害，于是就把政治与行政分开来，把政党之间的竞争限制在纯粹意义的政治领域。而文官制度的建设，也使行政摆脱了政党分肥体制的影响，成为了一个隶属于政治又与政治相分离和有着自己独立性的领域。这样，在政治领域通过政党竞争反映公共意志，而行政则专注于公共意志的执行，专注于提高效率。 然而，随着西方国家行政发展的深入，政治与行政二分的原则越来越受到学者们的怀疑与批评。从最早的凯恩斯主义者到新公共行政学派和新公共管理学派都对政治与行政二分的原则做出了批评。[6]凯恩斯主义者认为现代社会是一个泛政治化的社会，在政府的行政程序和行政行为中，也贯穿着政治精神，甚至在具体的活动中也体现了政党政治的影响。所以，在凯恩斯主义指导下的罗斯福新政，将政府活动与政党活动看成一个统一的领域。因而在应对经济危机的时候，政府与政治的差异不再是关注的核心，问题在于如何采取政治上的统一行动克服危机，这样，政治与行政二分的原则也就受到了淡化。新公共行政学派则认为传统行政学的政治—行政二分法观念使行政学研究局限在一个非常狭窄的领域内，尤其把研究焦点放在行政机关预算、人事、组织以及大量其他的所谓“中性”问题上，相反却很少重视与社会、政治密切相关的政策制定与政策分析等问题的研究，致使公共行政游离于社会政治现实之外，远远不能满足解决社会问题、处理社会危机的需要。[7]在新公共行政学派看来，当代西方国家的政治与行政相互渗透的事实已经证明，传统的政治—行政二分法在现实的政治生活中是行不通的，因为实际上国会、总统或其他政治机构对于政策问题往往只是提供原则性目标，而具体的政策方案则是由行政机构及其行政人员制定并通过行政机关人力、物力、财力规划得以落实或实施的。而这个过程本身无疑就是一种对各种权力、价值、利益进行交换或分配的过程，换句话说，也就是一种政治决策的过程。新公共行政学派强调政治与行政的连续性以及行政管理与价值的关联，认为行政体系游离于政策之外是行不通的。 关于行政与政治的关系，在新公共管理学派看来，行政有着浓厚的政治色彩，因此行政人员的政治价值也不可忽视，公务员与政务官员之间的相互影响是不可避免的。新公共管理学派主张对部分高级公务员实行政治任命，让他们参与政策的制定过程并承担相应的责任，保持他们的政治敏感性。新公共管理学派认为，通过政治任命和明确的责任机制使高层公务员对政治家负责，可以加强对高层公务员的政治控制，增强他们对政治的回应性。 香港政治学者金耀基基于回归前的香港的发展经验，提出了“行政吸纳政治”的模式。所谓的“行政吸纳政治”是指一个过程，在这个过程中，政府把社会精英或精英群体（elite group）所代表的政治力量，吸收进行政决策结构，因而获致某一层次的精英整合（elite integration），此一过程给统治权力赋以合法性。[8]由于这一模式在行政传统的政策执行功能之中加入了利益表达的功能，可以通过行政渠道将社会各种利益要求和利益表达汇聚起来共同参与政治决策，行政决策呈现出开放性与参与性，行政决策不再仅仅是少数决策者的行为结果，同时也是大众参与的结果。大陆学者康晓光也赞同这一观点，并将“行政吸纳政治”的模式用于分析中国的政治稳定，并认为中国大陆20世纪90年代表现出行政吸纳政治的特征，而且是大陆能够赢得政治稳定的根本原因。[9]
