20世纪90年代初，随着冷战的结束，市场经济的胜出和福利国家的改革，这似乎在向世界宣告——自由主义的市场经济模式是惟一的理想模式，以致于国际货币基金组织、世界银行和美国财政部不遗余力地推荐所谓的“华盛顿共识”。实际上，这些政策建议是指以国有企业私有化、金融和贸易自由化、削减政府福利开支和总体价格稳定为主要内容的发展战略。特别指出的是，基于对自由市场的坚定信念，“华盛顿共识”也意味着旨在削弱，甚至最小化政府角色的一系列政策。 然而，“华盛顿共识”却遭受到了南北各国的广泛批判。针对促进低收入国家的发展来讲，“华盛顿共识”忽视了收入分配的公平问题，平均收入提高并不一定意味着绝大多数人收入提高。根据对东亚、东南亚和中国经济的实证研究，美国经济学家约瑟夫·E.斯蒂格利茨[1]批判性地指出，这些经济体的发展一定程度上都是政府主导型的，这与强调政府最小化的“华盛顿共识”形成鲜明的对比。因此，他倡议超越“把政府看成是问题，而把市场看成是答案”。 一、当代政府再造运动 具有讽刺意味的是，福利国家的理论和实践在西方却造成了家庭和共同体的社会经济功能的解体，这在一定程度上导致了市民社会暨公共领域的衰败[2]。今天，面对经济的全球化、政治的多元化和社会的网络化，世界范围内的政府再造运动方兴未艾，此起彼伏。在西方福利国家开始寻求既不同于市场自由主义的右派（反国家而亲市场）又不同于国家干预主义的左派（反市场而亲国家）的第三条道路的同时[3]，人类社会也在重新审视政治国家、市场经济和市民社会在可持续发展中的分工与协作关系。 美国学者大卫·奥斯本和泰得·盖布勒1992年发表了具有超凡影响力的论著《政府再造》[4]，从一定程度上讲，这标志着世界范围内的政府再造运动的开始。针对政府规模和范围的不断扩张，奥斯本和盖布勒提出了十大政府再造策略，它们是：（1）起催化作用的政府；（2）以社区为本的政府；（3）竞争性的政府；（4）有使命感的政府；（5）结果导向型的政府；（6）以顾客为中心的政府；（7）企业家精神型的政府；（8）有预见性的政府；（9）分权化的政府；以及（10）市场导向型的政府。 值得关注的是，世界范围内的政府再造却缺乏一致性的和系统性的知识建构。不同于北美学者，欧洲学者通常使用“新的治理”这个术语来表达“政府再造”的意思[5]。由此可见，有必要构建一个理论框架体系，以便把握从“统治”到“治理”的范式变迁。英语中的“governance（治理）”一词可以追溯到古拉丁语和古希腊语中的“操舵”一词，原来的意思是指控制、指导或操纵。后来，这个概念被用来作为治理的同义词，具有对集体行动进行有效协调的意思。就英美国家而言，“government（统治）”一词是指民族国家的政府机构，以及其对强制力的合法垄断。 长期以来，“治理”与“统治”这两个术语一直交叉使用，主要是指与民族国家相关的政治管理活动。然而，一直到20世纪90年代，“治理”的意思才开始明显地远离“统治”的意思。实质上，治理就是为实现共同的目标而采取的集体行动[6]。治理是一种内涵更为丰富的概念，它既包括政府或正式机制，又包括非政府或非正式机制。尽管治理与统治的最终目的是相同的——为了维持正常的社会秩序，但是两者也有一些基本的区别： 如果说“治理”是指治理的方式、手段和途径，那么“统治”则是指负有治理之责的机构、组织和部门[7]。一般来讲，统治意味着政治权威塑造社会环境的能力（政治控制），是以主体（行动者）为先决条件的，主体意味着有行动能力的个人或社会集体。然而，不同于统治的行动主体性，治理强调的是不同行动主体的自主性、替代性和协调性。此外，不同于“统治”被理解为一种行动，“治理”则被理解为一种社会协调模式或秩序[8]。由此可见，可以没有政府的统治，但是不能没有社会的治理。 如果说“统治”关联于国家政府的正式机构（强制性机构）的话，那么“治理”既关联于国家政府的正式机构，又关联于非国家政府的非正式机构（非强制性机构）。从一定意义上讲，治理要比统治更具有合法性的基础[9]。换句话讲，有效治理的权威不是来自外在的强制力，而是来自利益攸关者的互动与共识。更确切地讲，统治关联于代议民主（代议政府），而治理则关联于制宪民主（立宪政府）。前者意味着规则约束下的集体行动，而后者则意味着建立规则秩序的集体行动。 如果说“统治”是单中心的话，那么“治理”则是多中心的。“统治”运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和执行政策，来对社会的公共事务进行单维度的管理[10]。与此不同，“治理”主要通过合作、协商、伙伴关系以及目标认同，来对社会的公共事务实施多维度的管理[11]。由此可见，治理的权威与其说是来自官僚机构（科层组织），不如说是来自合作网络。值得指出的是，福利国家改革一定程度上讲就是把公共事务从“政府”的行政范畴更多地转向“治理”的管理范畴[12]。 借助于三元正态分布的隐喻，本文提出了一种多中心治理的制度框架；在其中，政治国家、市场经济和市民社会之间呈现出分工与协作的镶嵌性结构，也就是不同类型的法人治理结构。如果说法人治理结构可以看成是产权的分割与重组的话，那么不同所有权与不同控制权的排列组合不仅对应于多样化的治理主体，而且也揭示出多元复合的制宪秩序。不同于前苏联和东欧所采取的私有化策略，中国的改革策略则是一种法人化的过程。幸运的是，全国法人单位普查提供了相关的统计数据，从而有助于检验这样的实证命题，转型中国呈现出的治理新格局根基于多样化法人治理的制度建构。
