[中图分类号]F293.31 [文献标识码]A 1 对现行住房保障体系不完善性的剖析 当前，在中国的所有城市，已经建立起以住房公积金制度、经济适用房制度和廉租房制度为主要内容的住房保障体系，对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，对于支持城镇中低收入居民解决住房问题起到了重要作用。住房公积金制度是一种强制性的住房储蓄制度，住房公积金实行专户存储，专项用于职工购买、建造、大修自住住房，具有义务性、互助性和保障性特点。经济适用住房是政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有局部保障性质的政策性商品住房。廉租住房是政府向城镇最低收入居民家庭提供的基本住房保障，属于完全的政府保障性质。 从现行的住房保障体系来看，至少存在着三个方面的问题：一是现行的住房保障体系的导向更多的是引导居民购买房屋，更多是保障居民如何能拥有住房的产权，考虑更多的是保障居民住房“所有权”，而不是保障居民的基本“居住权”，这可能已经偏离了一个社会中保障制度的基本初衷了。二是现行的住房保障体系的准入门槛强调的只是“低收入”，长期以来，住房保障体系都面向低收入群体，无论是廉租房还是经济适用房，“低收入”都是享受政府帮助的硬性条件。三是现行的住房保障体系只关注了城市中户籍居民的住房问题，而忽视了现代社会发展的人口流动性所带来的住房问题，包括随着城市化水平的提高，不断涌入城市的大量的进城务工人员的住房问题以及各类流动性人才的住房问题。 这几个方面问题的存在，尤其是第三个方面问题的存在，表明现行的住房保障体系是不完善的。在实际生活中有这样一部分城市居民，他们由于自身经济条件所限暂时无力购买房子，或者可能由于户籍原因而不符合购买经济适用住房和限价房的条件，住房“所有权”不能保障；而同时又由于收入不是绝对的低，也不符合享受廉租房的条件，因而基本的“居住权”也得不到很好保障。也就是说，目前需要政府帮助解决住房问题，需要纳入住房保障体系的，远远不止低收入群体。游离于住房保障体系之外，出现了一个确实需要关心，却又被住房保障排除在外的真空层。 从目前的形势来看，这一真空层主要包含这样一些人群：一是城市发展需要的各类人才，尤其是刚刚从学校毕业的大学生；二是城市中一部分中低收入户籍人口，他们的家庭经济状况和居住状况满足购买经济适用房的条件，他们虽然在未来有可能积攒起一些购买房子的资金，但他们的购买力累积程度相对于其需求存在着时滞，即需要满足住房需求的时间在前，逐步有能力支付购房款在后，他们要依靠自身的经济基础去购买经济适用房和限价房还是不能承受，而他们的收入状况又不符合廉租房的条件；三是城市非户籍人员，这一类人群相对比较复杂，大多数城市把他们称为流动人口，流动人口是一个非常具有中国国情的词汇，将来随着户籍制度的改革深入，流动人口可能将逐步消失，城市中的居民不再分流动人口与常住人口，但是目前，甚至是未来较长的一段时期内，流动人口还将继续存在。流动人口群体在经济基础、户籍问题、社会身份上具有一定的特殊性，他们无法享受流入地城市相应的住房保障，靠各种政策解决居住问题。虽然有一小部分的流动人口通过创业或其他的路径能够在城市中购买商品房，但是，一般来说，流动人口的居住条件都比较差，自身安全不能得到保证；同时由于流动人口的工作流动性大，经常居无定所，很难将他们纳入城市的社会管理体系中，对流入地城市的社会治安也会造成一定的影响。 随着城市化进程的深入和社会人口流动性的增强，这一真空层的数量将越来越庞大，新毕业大学生就业者，城市普通务工者，还有一些流动的高层次的人才，即便看起来收入不算低，但在高房价的对比之下，他们在住房问题上也是实实在在的“相对低收入者”，如何帮助他们解决一时之难，已经成为一个不容回避的社会问题。 2 建构科学的阶梯式多层次住房保障模式 从上面的分析来看，目前迫切需要构建一个针对城市不同群体的住房特殊问题的阶梯式多层次住房保障系统结构和模式。阶梯式多层次住房保障模式是现阶段建立住房保障制度的核心环节，而形成阶梯式多层次住房保障模式的基本点，应根据居民收入状况及形成原因、家庭居住条件和特点、贫困程度系数大小及贫困周期的长短等因素确定相应的阶梯差异救助标准，以便充分体现政策差异与住房条件差异的对等性，从而尽可能地实现更为广泛的社会公平性。 我们在现行的住房保障体系的基础上建立了一个包括四个层次的住房保障系统结构模型： 第一阶梯是廉租住房，这应是救助水平的最高阶梯，救助的对象应是城市中最低收入家庭和永久性贫困人群，廉租房将提供给那些处在生活最低保障线上下的人群租住，并由政府财政给予相应补贴。 第二阶梯是公共租赁住房，保障的对象相对较广一些，既包括城市户籍中低收入居民家庭，他们是非永久性贫困的一般居民，也包括城市中非户籍居民。保障的标准因城市的发展水平和被保障的对象不同而有所不同。而这个阶梯的保障水平与管理水平仍需根据经济与社会发展状况和社会平均消费水平不断调整和逐步提高。
多层次阶梯式住房保障体系 在这一阶梯的救助人群中还应该加入一类人，就是临时突发贫困人群，主要应针对突发灾害、恶性事故和重大疾病确定。其政策应具有灵活性和可控性，应该有基本政策，更多的需要一事一议。 第三阶梯是经济适用住房，保障的应是中、低收入的城市家庭，他们是暂时处于相对低收入的边缘人群。为了解决我们在前面讲到的城市住房保障体系中出现的真空层问题，可以在经济适用住房制度上进行一些创新，就是制定经济适用住房可租可售政策，将经济适用住房分为销售型的经济适用住房和租赁型的经济适用房两大类。租赁型的经济适用房将主要针对高出低保线，但又无力购买销售型经济适用房的人群，采取以租代售形式的租赁经济房将是未来住房保障发展的一个方向。
