居民住房和房地产业成为经济社会中的热点、焦点和难点，从最高决策层到普通居民无不关心房地产业发展和解决居民住房问题。几乎所有经济学家为房地产业绞尽脑汁，参与精心研究和展开广泛讨论，提出大相径庭或完全对立的形形色色的观点，甚至可以说，形成房地产的“理论泡沫”。许多居民为眼花缭乱的房价波动，为理论界众说纷纭的结论和预测，为媒体铺天盖地、真假难辨的报导，而感到茫然或感叹。值得注意的是，在讨论中，对居民住房和房地产业的基本概念和理论，对国家相关的经济制度和社会政策，对城市化过程中的住房制度变革，缺乏深入地了解和研究，没有形成共识，因此难以得出突出针对性、时代性的理论结论和政策指向。 一、住房建设与房地产业不能画等号 住房建设不等于房地产业。从概念的内涵到外延，从性质到功能，从作用到地位，都不完全相同。两者存在密切的联系，但绝不是同一问题。 1.城市与农村不同的住房制度 吃饭与住房是人类生存和发展最重要、最基本的物质基础和条件，是经济社会发展的标志，形成国家基本经济制度的重要内容。可是，解决住房问题可以采取完全不同的经济制度和社会政策。不说远古时代或国外的情况，仅就我国来说，农村与城市的住房制度和社会政策就完全不同。新中国成立以来，广大农村完全依靠农民自身的力量来解决其住房建设与居住问题，而且60年来始终如一，基本不变。住房成为仅次于吃饭而需要解决的最重要的大事，是农民所拥有的最贵重的财产，不惜倾注毕生积蓄来改善居住条件和环境。农村在解决住房过程中，并没有房地产的介入，所以从总体上说，农村住房制度、政策和实践中排除了房地产业。从中可以看出，房地产业并不是进行住房建设，解决居民住房问题所不可或缺的要素，更不是唯一的途径。通俗地说，没有房地产业和房地产市场同样可以解决人民的住房问题。农村中的富裕农民不仅住房面积大，而且环境优越、装修讲究，其居住条件远远超出城市的水平。当然，今天亦有部分农村，或部分农民，居住环境和条件不尽人愿，不仅农村平均水平不高，而且个别农户住房非常简陋，甚至没有住房。其原因是整个经济发展水平还比较落后。改善整体和个体的居住条件首要任务是发展经济，增加居民经济收入，而不是首先发展房地产业。 众所周知，城市居民和职工的住房，在改革开放前主要由政府和单位进行集中建筑，然后进行统一无偿的实物分配。而改革开放后，逐步地取消了实物分配方式，代之以房地产开发和市场供应方式。房地产业和房地产市场因此而兴起，开发商应运而生而且迅速壮大，使发展房地产业成为解决住房问题一个重要途径和基本手段，从而对城市建设，对改善居民居住条件，对促进城市经济发展，形成城市的建筑风格发挥了重要的作用。 2.正确确定房地产业在解决住房问题中的角色 在市场经济条件下，发展房地产业对解决城市居民住房有着重要的地位和作用。但不能把居民住房与房地产等同起来。第一，不能将城市的住房建设完全依赖于房地产业和房地产市场；第二，房地产业无法包揽整个城市的住房建设和配置。住房建设与配置更多的是社会问题和公共政策，而房地产业更多的是经济问题和产业政策，两者的价值取向、政策目标、动力机制、运行过程、实现路径、评价标准，以至期望值等都不完全相同。然而，一个时期，对房地产业与住房建设不加区别，不再从理论上、政策上和实践上认真分析两者的区别和联系，几乎在所有文章中都把住房问题与房地产不加区别地交织在一起，从而将居民住房中的问题、矛盾、不足一股脑儿归咎于房地产业。并以此为基础，形成尖锐的矛盾和观点分歧，特别是作为房地产业主体的开发企业，经常受到公众和舆论的埋怨、指责，甚至攻击，其对立情绪不断漫延。这样不仅不利于住房问题妥善解决，促进房地产业健康发展，建立城市和谐社会，而且使矛盾更加尖锐和突出。所以，需要从理论、制度、政策、体制和实践等方面区别住房问题与房地产业，正确认识两者的区别与联系，科学确定房地产业和房地产市场在解决城市居民住房问题中的地位和作用。 二、住宅制度中的房屋政策和土地政策体系 从物理形态分析，城镇住房包含作为产品的房屋和作为资源的土地的两大系统，因此完整的住房制度必然包含最重要的两个政策体系，即房屋政策体系和土地政策体系。 1.房屋政策体系 这个体系内容广泛，包含住房的生产、分配、供应、交易、流通、出租、转租、继承，住房建设的投资、数量、结构、税收等一系列内容。目前，我国已经有6亿多城镇人口，解决这些人的住房问题，同解决13亿人的吃饭问题同样具有世界意义。但至今我国却缺乏完整统一的城镇住房制度和社会政策。虽然改革开放以来，对城镇住房制度进行了以市场为导向的深入改革，确定了城镇住房制度的基本原则，但并没有建立了一个完整的制度。改革不等于已经建立了住房制度和政策。 1994年7月，国务院发布了《关于深化城镇住房制度改革的决定》。1998年国务院发布了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》。 这些政策和规定对规范房地产市场具有重要的指导意义，对城镇居民的住房供应发挥了明显作用。但它只是对房地产业发展，特别是房地产的经营销售进行一定的规定，只是在一定程度上、一定的范围内涉及城镇居民住房，因此，不能代替一个国家完整的住房政策。住房制度和相应法律的缺失，使住房建设、投资、交易、居住、使用……中的经济问题和法律问题不能得到有效解决，甚至在法律裁决中缺乏法律依据，如“小产权”房，住房的群租现象难以用法律解释清楚等。
