随着改革开放的有序推进，城市化和工业化的步伐不断加快，土地征收便不可避免地被推上历史舞台的前沿。然而传统的土地征收补偿制度依然保留着深刻的计划经济时代的烙印，在许多方面明显滞后于经济社会发展的现状，致使大量的失地农民权益无法得到保障、生活困难，继而引发一系列社会矛盾。合理规范土地征收制度，尤其是土地征收补偿问题，已经成为经济建设急需解决的一个关键问题。 一、祖国大陆土地征收补偿存在的问题 (一)土地征收补偿不合理，严重损害失地农民的利益 1.征地补偿标准偏低，致使农民难以维持原有生活水平。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费”；“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前3年平均年产值的6-10倍”；“每一个需要安置的农业人口的安置补助费的标准，为该耕地被征收前3年的平均年产值的4-6倍”；“但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍”[1]。但在实践中由于土地年产值普遍较低，即使按照最高额30倍计算，仍远不能弥补农民因被征地而遭受的损失。鉴于此，国土资源部在2004年《关于完善耕地补偿安置制度的指导意见》中对“30倍”的限制作了修正，即“土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有的生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴”。尽管如此，事实上偏低的征地补偿费很难使农民的生活达到原有的生活水平。以福建省福清市为例，该市2009年高速公路征地每公顷水稻田补偿42万元。按照现阶段每征收1公顷土地大约造成22.5个农民失去土地计算，实际上每个农民能够得到的补偿仅为18667元，远远不能补偿农民因失去土地所受的损失。 另外，以“土地年产值”为土地补偿的标准无法体现土地市场的价值。(1)该标准没有反映不同地区因经济发展水平的不同而导致的地价差异。由于土地产值差异不大甚至在市场经济的调节下趋于一致，特别是土地的产值与区域的经济条件没有明显的相关性。而不同地区的生活成本却因其发达程度不同而有显著的差别。在这种情形下对不同发展程度地区的土地征收都采用统一的标准无疑是不公平的，这在一定程度上会让征收的差额流向一些地方政府，而由农民来承担城市化的不利后果，从而进一步加剧城乡二元体制的矛盾。(2)此标准未含土地的增值部分。农用土地转为建设用地后，其价值的增加远远超过了农民得到的补偿金。一些地方政府低价征地，高价卖出，取得了巨额的差价，而农民作为被征收者却无法分享土地的增值部分。相当可观的增值利益极大地刺激了地方政府征收土地的动力，一方面补偿标准被人为地压低，进一步加剧了社会矛盾，另一方面大量廉价征收的土地未得到很好利用，稀缺的土地资源面临着巨大的浪费。 2.土地的潜在价值在“原有用途”补偿价格的标准下被扭曲。在农业生产中，土地的年产值与土地质量并不一定成正比例关系，种植的作物由于品种不同，同等质量的同类土地产值可能存在很大的差异。如一块同质同类的土地因种植水稻和花卉的不同，其补偿额可能相差数十倍。而一块空置的土地不论其本身的质量怎样，在实践中往往只能得到最低的补偿。这种按照原用途进行补偿的规则非常不合理。(1)在市场不断变化的情况下，土地种植的作物品种经常发生变化，因而产值也在变化中；(2)计算时采用的数据来源不同，产值相差也很大；(3)由于标准的不确定性，加大了征地过程中腐败的可能性[2]。 3.征收补偿忽视外部的不经济性，迫使个人为公众利益做出不合理牺牲。我国现行的土地征收标准中忽视了因征地的外部不经济性引起的损害赔偿。征地的外部不经济性包含拆分损失残留地与相邻土地损害2个部分。拆分损失残留地，即因土地被征收而导致土地分割，形成不经济的土地规模，造成土地利用效率的损失。相邻土地损害，即被征收土地的新用途导致相邻土地的生产能力降低，如水污染、河流堵塞或改道、飞扬的尘土都可能降低农作物的产量，额外增加土地投入的成本[3]。对土地征收所导致的损害不予赔偿，实际上是加重农民负担，迫使本已处于弱势地位的农民还要为城市化付出不公平的代价。 (二)征地补偿不到位，截留现象严重 按照2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的精神，土地补偿费应主要用于被征地农民，并保证被征地农民原有生活水平不降低。但在实践中，根据2005年国家统计局对16个省(市、县)2760个被征地农户的调查，约有46％的农户失地后生活水平下降，生活出现困难[4]。以福建省为例，失地农民生活消费支出由征用前的2771元下降为2232元，下降了17％[4]。 根据《中华人民共和国土地管理法》规定，征地补偿费应当在集体经济组织及农民个人之间进行合理分配。然而按照现行的土地产权制度设计，土地既可以为村(组)集体所有，又可以为乡(镇)集体所有。但是集体具体指向哪一级组织，并没有明确规定。因此在实际分配过程中，补偿费往往通过各乡(镇)政府转交给村委会，最后才到达农民手中，各级组织以种种名义进行截留，最后到达农民手中的补偿费所剩无几。一方面集体的虚置导致集体作为土地所有者对基层组织负责人缺乏必要的监督，滋生腐败。而农民作为非所有权主体又无法真正参与土地征收的程序，无从了解自己被征土地的实际面积、国家的具体补偿标准、乡(镇)政府及村集体领导是否参与了非法分配等具体情况。另一方面，乡(镇)政府凭借界定模糊的集体的名义也参与补偿收益的分配，从而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益减少。与此同时，在集体经济组织和个人之间的分配中，由于土地所有权主体和使用权主体的分离以及主体之间权利集合的强烈不平衡又使农民陷于劣势。调查显示，目前在大量的土地交易中，土地补偿费用真正到农民手中的只有5％-10％，村集体留下20％-30％，其他60％-70％上缴乡(镇)以上各级政府[5]。笔者在对福建省莆田、漳州、龙岩等市的多个乡(镇)进行调查时发现，除个别经济发达地区将补偿费全额交予农民外，一般乡(镇)截留10％-20％，经济困难的甚至达到30％-50％，余下的补偿费则在村和农民之间分配，一般村集体可得到50％以上，而农民实际可得的补偿费仅占20％-40％。
