征地补偿的分配模式与困境摆脱：武汉例证

      随着经济社会的不断发展，征收或征用农民土地的情况越来越多。如果不能给予被征地农民公平合理的征地补偿并合理分配补偿费，可能会影响和谐社会的构建和社会主义新农村建设。

      一、调查样本及征地概况

      以湖北省武汉市为例，实地调研征地补偿及补偿费的分配情况。

      (一)调查样本

      对武汉市6个区32个村263户农户的征地情况进行了两次调查(见表1)，以问卷调查的方式走访村委会和被征地农民，以座谈的形式走访国土资源局和相关利益群体。调查采用分层随机抽样的方法，按照区—镇—村—组的关系依次分层。武汉市青山区和汉阳区的农地已基本转为城市用地，可选取样本较少，尤其是青山区以发展钢铁工业为主，大规模征地发生在20世纪70年代，20世纪90年代以来征地较少，符合调查条件的样本仅2份。武汉市汉阳区属市区，近年的征地主要发生在与蔡甸区的城乡交界处。洪山区虽然已经划入主城区，但处于城乡结合部，近几年征地发生较多，选取79份样本。东西湖区的农业用地属于国家所有，农地流转只是用途的转换，不存在权属变更，因此不具有代表性，仅选择23份样本。洪山区、江夏区和蔡甸区是近几年征地的主要区域，因此是调查的重点区域。

      

      (二)征地概况

      1.征地数量先增后减，征地高峰出现在21世纪初

      所调查的32个村中(有4个村进行了两次调查)，征地最早的发生在1994年，最晚的在2007年。14年间，32个村共征收土地1685公顷。同时发现，随着时间的推移，年征地数量急剧增加。2000年以前，征地面积年均不到15公顷，2000年以后征地面积大幅度增加，仅2005年的征地面积就达450公顷(见图一)。随着城市经济的快速发展，城市面积急剧扩张，征地数量剧增。

      

      图一 武汉历年征地面积

      2.征地集中在城乡结合部、城市近郊区和经济技术开发区，征地类型主要是耕地

      以武汉市2006年征地情况为例，征地的分布规律表现为：市辖区(包括武昌区、汉阳区、洪山区、青山区、硚口区、江汉区、江岸区)征地仅占到征地总数的6.35％，经济技术开发区(包括武汉东湖新技术开发区和武汉经济技术开发区)征地数量占25.82％，而四个近郊区(蔡甸区、江夏区、黄陂区和新洲区)占67.83％。从征地类型来看，武汉市征地总面积的79.22％来自于农用地，77.41％为农用地中的耕地。近郊区和经济技术开发区被征土地中，农用地比例平均为82.87％和75.79％，其中新洲区比例最高，为90.16％，而市辖区被征土地原用途为农用地的比例仅为51.02％(见表2，下页)。

      

      3.征地以非公益性为主，征地用途的地域差异明显

      我国宪法和有关法律都明确规定，征地应基于公共利益。然而，实际发生的征地行为多是非公益性的。武汉市非公益性土地征收比例高达69.04％，其中因建设开发区征地数量最多，占44.31％，其次是高速公路征地占15.63％。

      另外，近几年武汉市独立学院发展迅速，在校生规模不断扩大，需要大量土地兴建校舍及其他教学服务设施，此类征地占总量的10.10％。随着人们生活水平的提高，都市农业、体验农业的发展以及花卉基地的建设，带动了高新农业园的发展，该类征地占总量的7.67％(见图二，下页)。由于各个区产业布局和用地结构不同，征地用途地域差异较为明显。江夏区毗邻东湖高新技术开发区，工业园和高新科技园征地占本区征地总量的50.44％。洪山区高校云集，高校建设征地占39.18％。蔡甸区以发展生态旅游为特色，休闲度假征地占37.62％。东西湖区征地主要用于公路建设，1999年京珠高速、2002年武汉外环线与2005年沪蓉高速公路建设征地占该区征地总量的75.43％。

      

      图二 征地用途类型分布

      总体上看，主城区征地主要用于城镇建设和公路建设，二者占该地区征地总量的86.78％。近郊区征地主要用于高新农业和开发区建设，二者占该地区征地总量的72.86％。

      二、征地补偿及分配现状

      据调查，武汉市不同区域征地补偿标准存在差异，分配状况令人担忧。

      (一)征地补偿

      1.公益性与非公益性征地补偿差异显著

      通过调查武汉市5区(青山区样本少，剔除)31个村涉及的43个征地案例，可以看出：公益性和非公益性征地补偿差异显著，有些甚至相差10倍(见表3)。公益性用途，如公路(高速公路除外)、地方学校(大学独立学院除外)、都市农业(高新农业科技园除外)的征地补偿较低，时间越久远补偿越低，特别是江夏区公益性征地主要发生在20世纪90年代初修建阳光大道和花卉基地，补偿额仅3万～4.5万元/公顷。非公益性用途，如房地产开发、商业、经济技术开发区等征地补偿都较高，特别是主城区的洪山区和汉阳区，房地产开发征地补偿额近207万元/公顷。