我国县乡财政管理体制存在着较大问题。迄今为止仍然缺乏在多级财政体制与结构背景下总体上对县乡财政管理体制和县乡级政府事权和财权关系问题的研究①，而县乡财政管理体制的真正规则框架恰恰建立在这一分析研究的基础上。显然，县乡财政管理体制问题关系到县乡财政困难，欠发达地区许多落后县乡严重依赖上级转移支付，以及县乡财政支出效率低下等问题。 一、我国上级政府对县级财政管理体制及其问题 当前我国采取“下管一级”的对县财政管理体制，具体分为“省管县”和“市管县”两种方式。与中央对省的分税制财政管理体制一致，我国省和地市对县的财政管理体制一般也统称为分税制财政管理体制②。对县财政管理体制总体上呈现为行政权力集中体制下的分税（按税种分享）或分成（按比例分享）模式。这种分税制是不彻底的，它在政府间纵向收入划分上仍然带有许多旧体制的遗留特征，包括包干制和基数法成分，收入划分、上解、下划、结算均错综复杂、缺乏透明度。而且分税或者分成模式是建立在先按照企业隶属关系划分收入基础上的③。 （一）收入划分 按照国际通行做法，中央和地方财政关系的调整属于政府间权力的重新分配，应该通过立法解决而不是由行政部门主导，但我国的政府间财政收入划分由行政主导。根据预算法实施条例，分税制财政管理体制的具体内容和实施办法按照国务院的有关规定执行。 我国县政府的收入权尤其是征税权总体上非常有限：一是包括省及省以下地方政府没有税收立法权，而收费的立项权也由中央、省及一些较大的市确定，最终均由中央控制，县政府没有根据自己的需要在本地筹集收费的权力；二是根据2004年《预算法》，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字，而且除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券；三是由上级政府决定对县分税制财政管理体制和收入的划分。 省或市对县财政管理体制主要涉及收入划分，主要针对一般预算收入而非其他收入。具体做法是：首先，在中央政府通过对省的分税制从全省（包括县）切去一大部分收入（中央固定收入和共享收入的中央部分）之后，省政府对管辖内各地市县再切去一部分收入（分税制下为省固定收入和与市、县共享收入的省属部分）；其次，推行“市管县”财政体制的中心城市往往还从管辖内县切去一部分收入，往往以“集中一部分收入”的名义；再次，上至中央、下至地市的各级政府均对下级政府保留改变收入分配、集中收入的主导权，并控制部分可支配收入的转移支付，这里包括一部分实行“市管县”的地市级政府向较落后县提供一定转移支付补助。在收入划分过程中，上级政府一般重视维护下级政府的既得利益格局。上级政府一般会考虑不触及地方的既得利益，而考虑在未来收入增量中至少维持甚至增加从下级政府集中的收入比例（往往是针对某些税种，也有针对全部地方收入增量的情况）。由此形成“上行下效”、“下管一级”的收入划分办法。不过上级政府主导收入划分和集中地方政府财力的能力并非无限，它受到地方政府讨价还价能力、寻租能力、“藏富于民”、征收预算外收入和制度外收入、事实负债之类的对策性行为能力等因素的制约。 由于各省份根据1993年国务院的“决定”对省以下财政管理体制有其自主权，1994年后出台的对县财政管理体制与我国20世纪80～90年代财政包干时期一样呈现出一种体制多样性。一些学者因此把我国的财政体制称为“财政联邦制”（罗兰，2002；Herrmann-Pillath，1996）、“准联邦制”等体制名称④。虽然所有省把各自省以下财政管理体制称作“分税制”，但有些属于分成制。即便是按照税种划分收入的体制，也因为带有旧机制的成分而不是完全规范的分税制。从各地区通行做法看，除了分税制改革中上下划的税种外，其他原有的地方税收基本上仍按原收入级次划分，还有个别地区调整了营业税的划分办法。增值税上划中央75％以后，大部分地区将地方25％部分留给了市、县，小部分地区省与市、县共享收入。中央下划的税种及新开征的税收大部分地区都实行了省与市县共享（财政部地方司，1998）。 1994年财政改革的具体运作结果是财政收入占GDP的比例上升，并且财政收入向中央高度集中。据统计，全国一般预算收入占GDP的比例1993年为12.3％，2007年上升为20.8％。中央占财政收入的比重1993年仅为22％，2007年上升为54.1％。据财政部数据，2006年我国各级政府一般预算收入占总量的比重分别为：中央52.8％，省12.1％，地市级15.4％，县级13.8％，乡镇级5.9％，县乡两级合计占19.7％（见表1）。
对县财政管理体制的文本规定不包括一般预算收入之外的其他地方收入的划分，但其他一些上级政府文件规定了少数几种其他地方收入的上级统筹或者上下级政府间的划分。例如四川省对社会保险基金实行全省统筹；山东省枣庄市台儿庄区区域内的国有土地有偿使用收入作为基金预算收入，市级暂按宗地成交价的8％分成，该市市中区区域内的国有土地有偿使用纯收益，市与区的分成比例为60∶40⑤。 对于县乡财政来说，一般预算外收入是非常重要的。根据财政部数据计算，2006年全国政府性基金收入和预算外收入分别为7253亿元和6408亿元，其中县乡两级占比分别为20.1％和31.7％。如果把一般预算收入、基金收入和预算外收入三项合计，县乡两级占比分别为16.4％和4.9％，合计为21.3％。相对于县乡两级政府所面临的巨大支出责任，两者的收入占比处于较低水平。此外，债务收入对于维持包括县乡政府在内的地方政府的“吃饭财政”和建设财政比较重要。根据财政部财科所的最新估算，我国2008年底地方政府债务总余额在4万亿元以上（韩洁、闻喧，2009）。
