［中图分类号］F810.4 ［文献标识码］A［文章编号］1000－8306（2010）01－0083－08 一、城乡公共服务均等化目标的地方公共财政体制改革的必要性 作为中国改革与发展的一个全局性问题，党的十七届三中全会认为，我国已经进入改革城乡二元结构加快推进城乡一体化的重要时期，指出了“加快建立城乡统一的公共服务体制”为突破口来改变城乡二元结构的新时期改革战略。因此，以城乡公共服务均等化为目标推进地方公共财政体制改革，就成为形成“城乡经济社会发展一体化”新格局的重大战略问题。 目前，我国经济体制改革进入攻坚阶段以后，财政体制改革的焦点是向公共财政转轨，而如何建立我国地方公共财政体制的问题却缺乏系统的研究。城乡公共服务均等化视角的地方公共财政体制改革研究的目的，主要是为处在经济体制转轨和“二元社会”转型历史条件下的中国地方财政体制改革构建理论框架，使公共财政理论中国化，在“为市场经济立宪”意义上探索建立具有中国特色的地方公共财政制度的理论方向，为构建城乡一体的公共服务体系探索适当的实现手段和实现方式，设计建立完善的地方公共财政体系的主要方面和改革路径以形成城乡公共服务均等化的供给机制和经费保障机制。 城乡公共服务均等化目标的地方公共财政体制改革的核心命题是界定事权、调整财权和均衡财力。界定事权是基础，关键是阐明只要确定城乡公共服务均等化的内涵，和传统体制比较起来就意味着增加了省以下财政特别是县乡财政的支出责任。调整财权是主体，关键是阐明建立地方公共预算体制和农村公共服务的分类供给机制的实质是依据城乡公共服务均等化要求在各级财政之间重新分配财政收入和支出的权利。均衡财力是核心，关键是阐明由区域经济的差异性决定的区域财政的差异性与城乡公共服务均等化的公平性之间的矛盾，只能依靠转移支付制度来调节。 二、城乡公共服务均等化与地方公共财政体制的理论与实践 （一）城乡公共服务均等化研究的主要理论观点和实践进展 关于城乡公共服务均等化的义理性，学术界主要有三种观点：一是补偿说，认为我国农民长期以无偿提供农业剩余的方式对工业和城市发展所作的历史贡献是其应该得到公共服务的补偿源泉。李一花（1008）认为：城乡公共服务均等化实质上是工业反哺农业的重要方面，实际上是把“农民的钱还给农民”，属于还清旧账和回归公平，而国有企业和城市应该是反哺成本的首要承担者；[1]二是人权说，其核心思想属于福利经济学的观点。中国财政学会“公共服务均等化问题研究”课题组（2007）认为，公共服务总量和均等化程度与社会经济福利呈正相关关系；[2]三是消费风险说。刘尚希（2007）认为，居民消费风险直接影响到公众的消费水平和消费质量，导致消费严重不平等，需要政府通过提供公共服务来分担居民消费风险，否则可能导致严重的经济、社会和政治问题。[3]也有观点认为，城乡公共服务均等化有利于刺激国内消费需求（丁元竹，2008）。[4] 对于我国长期存在的城乡公共服务的非均等化原因，学术界主要认为：一是公共财政职能在农村公共产品提供上的缺位；二是城乡二元的经济社会结构；三是各级政府的公共责任划分不清，事权与财权不匹配，供给主体错位；四是农村的基层民主建设薄弱，农民参与不够；五是未对农民的资源进行清楚的产权界定等。无论其成因如何，基本的解决办法应当是建立地方公共财政体制，实现城乡基本公共服务均等化以保证最低公平（马国贤，2007）。[5] 操作上的建议主要集中在两个方面：一是整体改革，包括户籍制度改革，发展社会组织，统一规划，统一评估等（刘尚希，2007；丁元竹，2008）；[3][4]二是财政体制改革，包括财权事权相匹配，改革转移支付体制，增加地方财力等（中国财政学会“公共服务均等化问题研究”课题组，2007；丁元竹，2008）。[2][4] 在城乡公共服务均等化推进的实践上，成都、重庆、东营和赣州等地的主要经验是：政府上力推，政策上优惠，经费上投入。建立城乡一元化户籍制度，消除农民向城镇转移的身份限制，建立城乡一体的劳动力市场和政策体系，促进城乡充分就业；推进城乡社会保障制度改革，在完善城镇居民社会保险制度的同时建立向乡村居民倾斜的社保和救助体系，实现城乡社会保险制度全覆盖；推进城乡教育、卫生等公共服务体制改革，促进教师、医务人员在城乡合理流动，实现城乡教育、医疗卫生等社会事业均衡发展（尤玉平，2007；谢金峰，2008；马晓河，2006；王兴，2006）。[6][7][8][9] （二）地方公共财政体制改革研究的主要理论观点和实践进展 贾康、白景明较早提出应当按照“一级政府、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则构造完整的多级财政，其后，对于地方财政体制改革，学术界的讨论偏重于是否应以一体化的分税制作为地方财政体制的改革目标、地方财政层次的扁平化改革是否可以取消乡级财政的设置、省管县体制的实行是否应与行政体制改革同步进行等问题上。 农村税费改革以及取消农业税以后，乡镇财政困难限制了农村公共产品提供，这时地方财政体制应当怎样改革，学术界的主要观点是：一是充实基层政府提供公共服务的财力，此类改革措施主要包括：按照财权和事权对等的原则，合理划分各级政府的供给责任和财政权利（王学杰，2007）；[10]建立横纵向相结合的转移支付制度，统一转移支付标准，以“因素法”取代“基数法”，提高一般性转移支付比例（刘佃文，2008）；[11]建立地方公债制度，赋予地方政府一定程度的举债权（贾康、白景明，2003）；[12]确立地方大宗、稳定的税源，并赋予地方适当的税权，允许其掌握某些税种，以稳定的财源增强其财力（贾康，2004）；[13]调整财政支出结构，将更多的财政资金投向公共服务领域（金人庆，2006）。[14]二是提高既有财力使用效率，包括：推行“省直管县”、“乡财县管”等财政管理体制改革（金人庆，2006）；[14]建立财政资金提供公共产品的绩效评价和效果反馈机制（程岚，2008）；[15]实行公共预算管理体制的改革，提高财政资金的使用效率（张馨，2004）；[16]实行财政支出的决策机制改革，构建需求主导型的农村公共产品的供给决策机制，提高农村公共产品供给的效率（刘小玲、高艳梅，2008）。[17]
