今年上半年，住房和城乡建设部政策研究中心抽调骨干力量组建了农村住房制度基本现状课题组，对全国东中西部各选择了若干农村地区作为调研地，东部选择了浙江；中部选择了河南；西部选择了宁夏和重庆，走访了近20个村庄，和当地有关部门作了深度座谈交流，现将有关情况报告如下： 一、我国各地农村住房制度整体判断 判断一：农村住房制度缺位由乡规民约等非正式制度补充 城市住房制度从住房的规划、设计、施工、验收、产权、交易、物业管理等不同的阶段建立一整套完善的制度。譬如以产权登记，产籍管理为住房交易管理模式，统一开发，配套建设为住房建造模式，以公积金贷款和商业按揭贷款为购房者融资模式，以市场购买和公共住房保障为住宅供给模式，以市政接入、物业管理为其后续管理模式。由于农房体量小、投资小、居住分散的特征，难以将这些模式复制到传统的农村。从全国范围来看，我国农村住房管理普遍存在着政府缺位的现象。农房往往“自建自管自用自灭”，即农房由农民自己筹集资金建设，自己维护，自己使用，乃至废弃重建。由于农村住房建设和管理的法律法规、政府文件等正式制度较少，因此乡规民约等非正式制度在调节住房利益矛盾上起到一定的作用。譬如房屋间距以及公共退让关系，由屋主之间协商而定；建房屋过程中的矛盾由村支书或村长协调平息；宅基地的分配由村委会决定。在村庄基础设施管理以及维护上，一些市县乡镇已组织制定村规民约，建立水、电、路等公共设施的维护制度、垃圾清理制度和公共场所的环境卫生制度。这种乡土社会的利益调节机制无疑起到了缓解建房矛盾的作用。 判断二：住房资产功能缺失、基础设施缺项和农房管理缺位 在农房制度改革中这三个方面的解决尤为迫切。 1.住房资产功能缺失。目前农房只有使用功能而无资产资本功能，不但农民在住房上的权益无法保障，建房也无法取得长期建设资金支持。住房具有建设期资金量大，但长期使用成本低的特点，特别适合长期建设资金支持。由于建房所需资金较大，而农民难以贷款，一般都是“手头结余”资金为主，加上乡里亲戚借债，这样加大了农房建设难度，增加了后续改建的成本，也影响了集聚建房、节约土地和基础设施配套的进程。 2.基础设施缺项。近年来在中央支持和地方政府的努力下，农村的路、水、电、电信等方面解决相对较好，但污水、垃圾设施缺腿是普遍的现象，使新房新区的功能质量大打了折扣。例如由于没有集中污水处理系统，厕所进不了新房，即使在很冷的冬天也要外出如厕。在政府投入缺位的情况下，只有靠个别有实力的企业家甚至承担起基础设施供给的重任，如河南后陈村村支书出资500万元修建若干公共场所，平整道路。 3.农房管理缺位。首先管理机构不足。自从2000年机构改革，村镇建设管理机构被取消，农房管理一直没有主体。在我们调研中，虽然有些村镇还保留着村镇建管所等机构，但是人员配备极少，同时兼任规划、质量、安全等，任务繁重，难以胜任。其次机制不健全。农村工匠制度被取消，农村施工队几乎没有受到培训，农村建筑队伍的素质难以保障。再者农村农宅设计图集不实用。由于国家层面较少农房的标准规范，设计出来的地方图集往往参照城市住宅设计，成本高昂，不受农民欢迎。我们在重庆、宁夏等地农村调研时，当地建委均反映了这一问题。 判断三：各地在农房建设制度重塑方面重心不同 我国的农村住房的建设制度重塑是实现“宅基地”、“住房”、“基础设施”三位一体的一整套新机制。住房建设制度本来是镶嵌于社会经济系统中，由当地的基本经济条件和地理环境所决定，不可能脱离当地经济社会条件和风俗习惯，因此东中西部的农房建设制度各具特色，处于不同的发展阶段。 1.从农房建设模式来看。东部地区由于经济发达、企业众多，村民丰厚收入主要来源于工资收入和地租收入，住房翻建已经进入第四轮，普遍的住房质量并不差，其集聚建房的目的并不是仅仅为了住好房，更重要的是从集约和流转出的土地获得更多的收入。所以，东部主要做“地”的文章，发挥土地整理和增减挂钩在统筹城乡发展中的平台作用。通过“集中居住—集约土地—产生效益—回补农房—提高质量和改善环境”的模式，大大提高了农民的居住质量和环境，其住房的舒适度可以以城市商品住宅相媲美，甚至超过城市商品住宅。西部地区人均收入比较低，危旧房占比较大，譬如宁夏严重损坏和危房所占比例均在5％以上，农村砖房率不高，处于住房改善的初级阶段，通过住房解“危”推动居住集聚实现土地节约和基础设施完善。所以，西部主要做“房”的文章，以危旧房改造带动土地集约和人居环境的改善。中部地区土地集聚效益低于东部，而住房质量好于西部，所以，中部主要做“基础设施完善”的文章，通过村镇环境整治和基础设施配套带动土地节约和提升居住质量。 2.从农房建设形式来看。浙江一带农村多是整齐划一的二、三层楼房，没有庭院经济，也没有农具放置房，这从侧面说明浙江农民已经脱离了农业劳动，完成农民身份的转换。而重庆一带农房改造却是川东民居风格，厕所猪圈厨房农具房一应俱全，还有庭院经济以供日常所需，反映典型农村自然经济特征。 3.从农房建设管理来看。东部农村甚至能复制城市商品住宅管理制度，从质量、安全、竣工、物业管理等方面都借鉴城市商品房管理模式甚多。而中西部农房管理却能独辟蹊径，利用较少资金和群众力量加强农房管理和引导农房建设规划。河南省宁陵县城郊乡李七庄村通过旧村改造，填池平地，集中利用旧村并扩大了耕地面积；重庆大足县利用少量资金引导适度集中农房建设。这些模式更有推广和借鉴的意义。
