自1989年世界银行在概括非洲情形时首次使用“治理危机”（Crisis Governance）以来，“治理”一词已成为当代政治理论中流行的术语之一。与传统的“统治”或“管制”不同，“治理”的实质在于主张抛弃传统公共管理垄断和强制性质，取而代之为政府与其他社会主体间的协作和互动，充分发挥公民、第三部门、社会中介组织的管理潜力，推动公共领域利益相关方的共同参与，最大限度地实现各方共同利益，使公共管理结构呈现稳定有序的状态。 改革开放以来，我国正全面融入经济全球化、信息化的进程之中，传统的单一垄断的公共管理范式受到越来越多的挑战，逐步向多元化、协同治理范式转变。 一、协同治理的主要内涵 从理论渊源来讲，公共管理领域的协同治理理论源自协同学或协同论（Synergetics）①。协同学在上世纪70年代由联邦德国物理学家哈肯创立，是一门研究协同系统在外在参量的驱动下和子系统之间相互作用，以自组织的方式在宏观尺度上形成空间、时间或功能有序结构的条件、特点及其演化规律的新兴综合性学科。基于协同学（Synergetics）理论，协同治理理论是指在公共生活过程中，政府、非政府组织、企业、公民个人共同参与到公共管理的实践中，发挥各自的独特作用，组成和谐有序高效的公共治理网络。其主要内涵包括以下三方面： 1.治理主体多元② 在协同治理中，政府不再是公共事务管理的唯一主体，政府之外的企业、公民和第三部门等也是公共治理的主体之一。他们在公共实践中，发挥着各自的独特优势和作用，并分担公共治理的责任，实现对公共事务的合作管理，以达到公共管理效率的最优化，推动和谐共生的多元化治理模式的形成。 2.治理范围有限 协同治理十分强调政府的“有限理性”，主张凡是市场和社会第三方可以解决的问题，政府均应少干预或不干预，政府的职责应严格限定于其他参与主体难以发挥作用的领域，如国防、教育、社会保障等领域，这样不仅可以避免公权力的滥用，也可为其他社会主体的发展和参与提供必要条件，确保后者在法律范围内享有较为广阔的工作领域。 3.治理模式互动 协同治理在具体实践中，要求改变传统行政管理中自上而下的单一向度治理模式，主张建立政府与其他公共管理主体之间的协同合作、互相监督的良性互动机制，最大限度地吸引公民、第三部门等共同参与到公共政策的制定、实施、评估过程，参与政府行为的监督与检验，在平等对话、共同磋商基础上，加强彼此意向交换、信任协作，推动公共领域由单向管理向双向互动治理模式转变。 二、协同治理：新时期我国公共管理范式创新的必然方向 改革开放以来，我国公共管理的国内外环境均发生了巨大的变化，传统单一主体的、管制型、全能型的公共管理范式已经远远不能适应当前公共事务管理的时代要求，需要向协同治理的新范式逐渐转变。 1.单一公共管理主体范式“失灵” 从国外环境看，上世纪70年代以来，西方发达国家的公共管理依次经历了“政府失灵”、“市场失灵”和“志愿失灵”的事实说明，面对当代公共管理事务的复杂性、多变性，任何一种单一治理主体的治理模式在具体操作中都将不可避免地走入“失灵”困境③。 （1）公共领域的“政府失灵”。 作为具有天然“公共性”的组织机构，政府一直被视为公共产品提供、公共事务管理的第一选择，特别是由于大量非排他性、非赢利性公共服务的存在，使政府在公共管理中拥有不可替代的地位和作用。但是从亚当·斯密的古典经济学到哈耶克、弗里德曼的自由主义以及布坎南的公共选择学派，都对公共领域中的“政府失灵”问题作了充分阐述，认为作为一个非竞争性的公共选择主体，政府管理经济、社会的手段也并非完美，同样会出现政府失灵现象。上世纪70年代西方部分发达国家遭遇的“福利病”一定程度上证实了这些判断：一方面，由于社会保障的刚性增长，政府财政负担不断加重，财政赤字不断扩大；另一方面，公共服务需求的日趋多样化和个性化的特点，使得政府回应能力日益不足，政府包揽福利服务的弊端日益显现。 （2）市场领域的“市场失灵”。 公共领域的政府失灵直接推动了上世纪80年代以来西方新公共管理运动，在此运动中，许多传统上必须由政府供给的公共服务，也通过“特许经营权转让”、“合同外包”等方式改由私人部门提供。一方面，企业参与公共物品和服务的供给，一定程度上减轻了政府财政压力，提高了公共服务的效率和水平。但另一方面，由于私人部门的逐利本性，导致其容易忽视社会弱势群体的服务需求，难以兼顾公共服务内在的公平性要求，出现“市场失灵”问题，无法实现公共服务效率之外的促进社会公平正义的伦理价值目标。因此单凭市场主体参与公共管理的实践，也难以达到公共管理的价值目标。 （3）第三部门的“志愿失灵”。 在市场失灵和政府失灵的困境下，人们往往将公共管理的希望寄托在社会非政府组织，但是非政府部门与市场和政府一样也有其局限性，美国学者萨拉蒙（Salamon）将这种局限性称为“志愿失灵”（Voluntary Failure），主要表现在四个方面④：一是慈善事业的供给不足，即慈善捐款的数目与非营利部门实际支出之间存有较大缺口；二是慈善事业的特殊主义，即它们所服务的对象一般是某些特定的社会群体，结果一部分群体可以享受到完善的各种服务，而另一些往往是最需要帮助的群体的利益却被忽视，由此导致资源的浪费；三是慈善组织的家长式作风，即那些控制着慈善资源、掌握非营利组织经济命脉的人拥有资源的使用、项目的安排等权力；四是慈善事业的业余性，即非政府组织的工作通常由那些富有爱心的业余人员来做，这就不可避免地会影响到服务的质量。志愿失灵打破了第三领域的“志愿神话”，再次说明了单一主体参与治理的不可行性。
