多元目标约束下的结构性减税政策评析

      一、引言

      为了应对全球金融危机对我国实体经济的冲击，2008年底，我国决定再度实施扩张性财政政策，以实现“保增长、扩内需、调结构”的宏观经济目标。相比于1998年实施的积极财政政策，本轮积极财政政策在强调增加政府支出的同时，还辅之以结构性减税政策，旨在通过减税降低企业和居民的税收负担，激励投资需求和消费需求，促进经济发展。

      关于结构性减税，安体富(2009)认为，结构性减税是指主要税种实行政策性减税，不排除个别税种、辅助性税种进行增税，但算总账是减轻企业和居民的税收负担，刺激投资和消费。①中国国际税收研究会课题组(2009)认为，结构性减税具有五方面特征：有减有增，以减为主；有实有虚，以实为主；动用增量，不动存量；突出特定，避免普惠；有内有外，扩内稳外。税收政策调整应坚持短期目标与长期规划相结合，坚持结构性减税与保障收入相结合，坚持完善税制与加强征管相结合。②高培勇(2009)认为，结构性减税既不是全面、大规模的减税，也有别于有增有减的结构性调整，结构性减税的出发点和归宿，是纳税人实质税负水平的下降和政府税收收入的减少。减税不是应对金融危机的权宜之计，要立足长远的战略考虑，不能脱离既有的税制改革方案轨道。③李心源(2009)认为，结构性减税不仅是应对金融危机的短期政策，而且是长期税制优化过程的重要组成部分。④综上所述，学术界对结构性减税问题有两个基本共识：结构性减税不排斥增税，但应以减税为主；结构性减税应与税制改革的长期目标相结合。

      但上述研究对于下列问题基本没有涉及或涉及不多：我国是否应该减税？“有增有减，以减为主”的结构性减税政策能否实现“扩内需、调结构”进而“保增长”的目标？结构性减税政策是否具有时效性？本文试图从税收职能的角度回答上述问题。

      二、结构性减税政策的约束条件

      在现代社会中，税收作为国家参与社会产品分配的最重要手段，具有筹集收入、调节经济和促进社会公平三大职能(或目标)，税制的改革和调整要有利于这三大职能实现。即，税收政策的制定要受这三大职能约束，结构性减税政策的作用效果也要受这三大职能制约。⑤

      (一)结构性减税政策的收入约束

      对于结构性减税政策收入约束的探讨，实质上就是回答“我国是否应该减税”的问题，涉及减税的必要性和可行性两个方面。

      1.关于减税的必要性。判断一国有无减税的必要，关键看该国宏观税负的轻重。学术界普遍认为，衡量我国宏观税负的指标有三个口径。从表1可知，从1994-2008年的15年中，我国税负最高的是2007年，小口径、中口径宏观税负分别为18.28％和20.57％。这一宏观税负与世界各主要国家不含社会保障税(缴款)的宏观税负相比，仍处于较低水平。据国际货币基金组织(IMF)的统计，从1990-2005年的16年中，20个工业化国家的平均宏观税负一直在21.8％～23.78％的区间内波动，这一水平比我国宏观税负最高的2007年还要高。22个发展中国家2004年的平均宏观税负为19.33％，我国2004年小口径、中口径的宏观税负分别为15.12％和16.51％，远低于发展中国家的平均水平。⑥由此判断，与国际相比，我国小口径、中口径的宏观税负并不高。

      

      关于我国宏观税负的争论主要集中在大口径宏观税负的衡量上。由于我国正处于经济和社会转型期，政府收入除了财政收入外，还包括大量的行政事业性收费、政府性基金、社会保障基金收入、预算外收入、土地出让金收入及各地区各部门“自立规章、自收自支”的各种收费、罚款、集资、摊派等制度外收入。综合考虑各种收入形式，据高培勇(2009)、⑦吕冰洋、禹奎(2009)⑧测算，现阶段我国大口径宏观税负可能超过30％。按照这一水平判断，我国纳税人的整体负担处于较高水平，确实到了减税的时候了。这里的“减税”暗含这样一个逻辑，即我国纳税人的过高负担是由税收本身所引起的，国家减少征税，就可以降低纳税人的负担水平。但实际情况并非如此。我国目前大口径宏观税负与中、小口径宏观税负大约相差10个百分点，这个差距主要是由于我国纳税人的非税负担过高所导致的。在这种情况下，减税只能降低纳税人的税收负担，即降低中、小口径的宏观税负，却不能从根本上降低纳税人整体负担，即减税未必能够减负。因此，在现阶段，降低我国纳税人整体负担的根本途径是“减费”而不是“减税”，从税收负担本身分析，我国目前没有减税的必要性。

      2.关于减税的可行性。判断当前的减税政策是否可行，关键看财政是否具备减税空间。从财政收入看，受经济增长减速等因素影响，自2008年10月开始，全国财政收入开始出现负增长，这一下跌势头一直延续到2009年5月才略有好转。截至2009年6月，全国财政收入33 976.14亿元，比去年同期减少832.05亿元，下降2.4％。其中，中央本级收入17 704亿元，同比下降9.4％；财政收入中的税收收入29 530.07亿元，减收1 895.68亿元，同比下降了6％。虽然截至2009年8月份，全国财政收入累计45 909.52亿元，同比增长了2.6％，但中央本级收入为24 516.39亿元，同比仍下降1.6％；2009年1～8月，中央本级收入累计增幅比预算要求的增幅低11.4个百分点，完成预算任务仍然艰巨，全年财政收支紧张矛盾突出。⑨

      从财政支出看，2009年全国财政预算支出76 235亿元，同比增长22.1％。其中，中央财政预算支出43 865亿元，增加8 485.01亿元，同比增长24％。⑩2009年全国财政预算赤字为9 500亿元，赤字比率已接近3％的国际警戒线，达到历史最高点。随着我国公共支出规模的不断扩大，财政赤字逐渐增加的局面将不可避免。在支出项目中，2009年中央政府用于保障性住房建设，农业基础设施及农村民生工程建设，铁路、公路、机场等重大基础设施建设，医疗卫生、教育文化等社会事业发展，节能减排和生态建设，支持企业自主创新、技术改造及结构调整，地震灾后恢复重建(基金)投资等公共投资预算总量为9 080亿元，比上年增加4 875亿元。按照4万亿元扩大内需投资计划的安排，2010年，中央财政还要在上述项目上安排新增投资5 885亿元。(11)考虑到我国多年来在“三农”、教育、社会保障和就业、医疗卫生等方面的历史欠账，这方面的支出有助于增进社会公平和刺激国内消费需求，预计在未来年度，这方面支出还将持续显著增长。