构建住房的“大保障”体系研究

      中图分类号：F293.3 文献标识码：A 文章编号：1009-6000(2009)12-0012-05

      1 引言

      住房是一种权利。联合国大会1948年的《世界人权宣言》第25条规定，“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需要的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务”①。1991年经济社会和文化权利委员会的4号一般性意见对住房权的内涵从保有房屋的法律保障，服务和设备及基础设施的可得性、支付能力、可居住性、易接近性和区位等方面做了进一步的阐述②。住房的最基本属性是同时具有商品和社会保障品的双重属性，这是研究住房问题的出发点③。在我国，随着住房商品化进程和城镇土地使用制度改革的推进，尤其是2003年国务院18号文将1998年房改方案中经济适用房的住房供应主体地位，修改为只有低收入家庭才能购买的“保障房”，绝大多数城镇居民被推到只有地方政府和房地产开发商垄断经营的商品房市场。由此，我国主要大中城市出现住房价格过高、严重背离城镇居民住房可支付能力的问题。事实证明，主要依靠住房市场，是无法完全解决城镇居民的住房需要的。

      在“人人住有所居”这一住房政策目标下，我国的保障性住房政策因其为住房市场提供适当补充，为保障城市居民住房权利、公平住房机会所起到的重要作用而备受关注，但自1994④年实施至今，也问题频出，如：开着宝马买经济适用住房、经济适用住房六连号丑闻、因定价过高经济适用住房遭弃购，等等⑤。本文的目的在于挖掘这些问题背后深层次的原因，并给出我们的解决思路。

      2 制度设计不完善是现行保障性住房政策存在的问题根源

      已有一些针对保障性住房政策的研究，把保障性住房政策实施过程中存在的问题主要归咎于如下原因：第一，住房保障法律法规滞后，缺乏对利益主体的监管，导致寻租行为不断，不仅违背保障性住房政策设立初衷，而且严重破坏政府公信力；第二，保障性住房政策实施过程管理不到位，对购买对象界定不清，审查把关不严；第三，缺乏相关配套措施，如城镇居民收入申报基础数据缺乏、信用体系未能完全建立，甄别成本高，不能真正掌握购房者的实际收入，难以客观、公正审查供给对象⑥。

      我们认为，本质而言，以上这些原因都是基于制度设计和管理执行两个方面。上述第一个原因，源于制度设计，第二个原因源于管理执行，第三个原因，则是制度体系设计不完善在管理执行上的体现。完善的制度设计是实现政策目标的必要前提，任何背离政策目标的行为出现(包括管理执行中所出现的问题)，究其根源，都是制度不完善或者已有制度设计不适应经济环境变化，失去应有激励所导致。目前保障性住房政策实施过程中所出现的问题，根源也在于制度设计层面的不完善，而这种不完善，主要体现在保障性住房的定位不清上。下文将在对一些国家的住房政策提炼总结的基础上，从市场住房和补贴住房的概念出发，探讨分析我国保障性住房应有的定位。

      2.1 市场住房与补贴住房

      从实践来看，对应于住房的商品属性和社会保障品属性，住房供应可以分为两大体系，市场住房和补贴住房(如图1左半部所示)。

      

      图1 理论的住房供应体系及实际住房供应体系

      所谓市场住房，是指完全依靠市场的供需机制、实现住房供给与消费，在市场住房体系内，住房就是一个完整的商品。所谓补贴住房，则是指因为政府所提供的直接补贴或间接补贴而使得最终住房供应价格要低于完全商品住房的住房商品⑦。

      直接补贴，通过政府财政的转移支付实现，可以表现为政府直接建造住房。在住房短缺时，这种直接的财政转移支付能快速增加住房供给⑧⑨。直接的补贴也可以用于补贴需求方，发放租金补贴，如1974年美国福特政府实施的租金援助第8条款，填补了家庭收入与市场租金25％的差额。间接补贴包括政府所给予的土地、金融、税收方面的优惠，如减免土地出让金、提供政府担保、优惠利率贷款、税收激励等，不能直接增加受益人的收入，但减少了受益者的支出成本。无论是直接补贴还是间接补贴，目的都很明确，或者降低住房的供给成本，或者降低住房的消费成本，最终都是为了提高居民的住房可支付能力。补贴住房在各国的表现形式不同，形同公共住房、可支付住房、社会住宅、公营住宅、公团住宅。

      补贴的核心在于“政府提供”。无论补贴表现为政府财政直接支出，还是某种激励方式，政府都是补贴的成本支付者。无论表现为何种形式，补贴的结果都改变了市场结果，在不同群体间重新分配资源⑩。

      2.2 我国的市场住房和补贴住房

      尽管一些城市开始了一些住房供应政策的探索，如公共租赁住房、限价商品住房，但总体而言，我国现有的住房供应体系如图1右半部分所示。虽然我国的住房保障法尚未出台，但根据政府政策条例以及官方统计口径，我国目前城市居民的保障性住房的政策内涵，还是一个小保障的概念，针对城市低收入家庭这一特定人群，包括两种住房：廉租住房和经济适用住房(11)(12)，体现了住房的保障品属性。而对于城市中其他收入家庭(中等收入家庭及高收入家庭)，则需要从住房市场中购买商品住房以实现居住需求，住房体现的是其商品化属性。

      在我国，目前补贴住房是指包括面对低收入家庭的廉租住房和经济适用住房。廉租住房的政府补贴是一种直接形式的补贴，体现于其建设资金来源中的财政预算资金和土地出让净收益，尤其是前者，占全部资金来源的45％(13)。经济适用住房的政府补贴，则是间接形式的补贴，通过政府划拨建设用地、减半征收行政事业性收费来实现。