2009年面对美国金融危机导致全球经济衰退的挑战，我国政府果断出台了4万亿元的投资计划，其中9000亿元将投资于保障性住房建设，从理论上讲这一举措具有增加投资、保就业、促增长、改善民生等多重功效，但要真正实现上述政策效应，需要我们对保障性住房的政策目标、保障的对象、保障的方式、资金的来源和土地税收优惠政策等进行梳理，从以往的实践中汲取经验教训，完善制度设计才能保障其政治的可行性和经济的可持续性。 1 住房保障和保障性住房的基本概念 住房保障制度最直白地讲就是住房领域的社会保障，是政府为弥补市场“失灵”，运用经济、行政和法律手段，以保障满足国民基本住房需求所做出的多种制度安排。在一个完整的住房保障体系中，住房保障的对象，从狭义上讲是对少数低收入、住房困难群体提供的特殊保障；从广义上讲，是对广大社会成员以提高其住房消费能力而提供的普遍的住房保障。特殊保障是对少数贫困群体的一种社会救助；普遍保障是对广大社会成员提高住房消费可支付能力的一种扶持。换言之，普遍性的住房保障制度是社会和谐、经济发展的基石，而特殊性住房保障制度则是为了救助弱势群体，体现的是社会公平与互助，而一个完善的住房保障制度应是特殊性住房保障与普遍性住房保障的有机结合。 政府救助和扶持的保障对象不同，保障的方式也有所不同。从保障切入点或方式上讲，又可以将住房保障分为住房供给面和需求面的保障，前者是由政府直接出资兴建住房并分配给保障的对象，后者则是政府通过收入补贴、税收减免、信用担保，金融扶持等方式增强保障对象的住房可支付能力。 尽管住房保障的对象不同、政府救助和扶持的方式不同，但政府实施住房保障政策的目标只有一个，就是让“人人住有所居”。 在我国住房体制从实物分配、泛福利向分配货币化、市场化转型的过程中，保障性住房(廉租房、经济适用房)是政府从供给面入手实施住房保障的一种方式。其中，“廉租住房制度是解决低收入家庭住房困难的主要途径”①，是一种游离于市场机制之外的特殊性保障；经济适用房虽由政府组织兴建提供给中低收入家庭，但需求仍以购房者可支付能力、有偿出售为基础，可视为一种政府与市场的混合保障机制。保障性住房的受益对象主要是低收入群体，也应包括部分可支付能力不足的中等收入群体，如“夹心”层。除上述两种保障性住房外，各地还应从实际出发，因地制宜创新多种保障性住房，如重大工程动迁配套商品房，动迁租赁房、“两限房”、公营或私营租赁房等。而住房公积金制度应是一种覆盖全体城镇在职职工的住房储蓄与融资机制，则可被认为是一种普遍性的住房保障。 2 我国保障性住房政策的演变与问题 我国保障性住房主要包括廉租房和经济适用房。这一制度建设是伴随着我国的住房制度改革不断发展与完善的。 2.1 廉租房政策演变与实践过程中的问题 廉租房是面向城市低收入群体实施的住房保障。这一制度始于1998年，依据《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，即国发[23]号文件，城镇“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租房，中低收入家庭购买经济适用房”。文件首次将为最低收入家庭提供廉租房作为房改的重要内容。1999年，国家建设部出台了《城镇廉租房管理办法》②，廉租房最初的保障对象主要是城镇中最低收入家庭，如家庭月人均收入低于城镇居民最低生活保障线和其他需要保障的特殊家庭(军烈属、优抚对象、孤老残疾人等)，且家庭人均居住面积低于7～8
。 2005年国家发改委建设部制订了《城镇廉租房租金管理办法》规范租金的构成和定价标准，以确保廉租房租金水平与低收入家庭经济承受能力相适应。同年，建设部民政部制订了《城镇最低收入家庭廉租住房申请、审核及退出管理办法》，对廉租房的申请资格(需有民政部门出具的最低生活保障、救助证明或政府认定有关部门或单位出具的收入证明和本地户口等)，审核程序和退出机制进行了规范。2007年，面对住宅市场高启的房价，国务院出台了《关于解决城市低收入家庭住房困难问题的若干意见》，即国发[24]号文，对廉租房的保障范围、保障对象、保障标准、保障方式和资金来源进行了详尽的规范依据[24]号文，到“十一五”末期，全国廉租住房制度保障范围要由城市最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭。此外，文件规定廉租住房保障对象的家庭收入标准、住房困难标准和保障面积标准要依据各城市的经济发展水平而定，逐年调整并向社会公示，这极大提高了政府公共品供给的透明度。廉租房的保障方式可以是货币补贴，也可以采取实物配租等方式。廉租房的房源可采取政府新建、收购、改建以及鼓励社会捐赠等方式，多元供给方式不仅增加廉租住房供给，也充分动员和利用了社会资源。而廉租房的资金来源主要来自于3个方面：一是地方财政中的廉租住房保障资金；二是住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用之后的款项；三是土地出让净收益中不低于10％的比例用于廉租住房保障资金。
