近年来，随着我国各地经济社会的快速发展特别是农村经济的发展，集体建设用地使用权的流转已在各地广泛存在，一些地方的城乡结合部及经济较发达地区已呈方兴未艾之势。集体建设用地的合理流转，在当前社会经济活动中已占有相当重要地位。但与此相对应的是，我国农村集体建设用地合理流转尚缺乏必要的支撑体系。尤其是法律制度的欠缺，使农民无法合法获得相应的财产主体地位，分享社会经济发展的成果。构建新的农村集地建设用地使用制度已成为必然[1]。 2006年3月，国土资源部下发的《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》提出：“要适应新农村建设的要求，经部批准，稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点，不断总结试点经验，及时加以规范完善。”党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，创新性地提出了“在土地利用总体规划确定的城镇建设范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。这标志着农村集体建设用地流转开始逐步向规范化、市场化的方向迈进。农村集体建设用地流转作为一项重要的制度创新和安排，不单纯是农村土地制度本身的问题，还涉及我国经济、社会生活的一系列深层次变革。因此，有必要研究农村集体建设用地流转相关支撑体系的构建和完善问题，为农村集体建设用地合法、合规、合理流转创造“安全着陆”的环境和条件。 一、集体建设用地流转中存在的主要问题 农村建设用地的流转在客观上对农村社区经济发展、集体财富积累、社区管理服务以及稳定农民收入等都起到了一定的促进作用。但是，农村建设用地的流转在相当长的时间里是在杂乱无序和隐蔽的状态下进行的，缺乏法律依据、合理规划和有力约束，从而难免引发诸多问题，容易滋生土地纠纷及权力寻租，进而影响农村的社会稳定与城镇化的健康发展。 第一，集体建设用地自发无序流转较为普遍。在交易过程中，地方行政干预较大。这导致中央政府调控土地市场的能力被削弱，难以有效控制城乡建设用地供应总量，妨碍土地利用总体规划和城市规划的有效实施，并造成土地利用混乱，土地市场秩序受到干扰。 目前，村委会代表集体经济组织对集体土地进行经营管理。虽然村委会是群众性自治组织，但是从内部机制来看，仍然是集党务、政务、经济于一体的混合体，它的主要任务仍旧是完成乡镇政府指派的各项任务，更多情况下只对乡镇负责，成为乡镇政府的“准政府”。这势必导致村委会行动目标的多元化，在确定集体建设用地的交易对象、交易价格、交易方式时，往往会受到村党支部、乡(镇)政府等相当程度的干预。行政权力时常纠缠在经济利益之中，从而导致农村建设用地的流转违背市场交易的自愿平等原则，使农村建设用地资源不能达到最优配置。 第二，隐形市场活跃，违法用地屡禁不止，耕地保护受到冲击。受利益的驱动，一些集体经济组织和农民的耕地保护意识淡漠，不愿意承担耕地保护的义务。有的未经批准随意占用耕地并出让、转让、出租用于非农建设，或低价出让、转让和出租农村集体土地为建设用地。这种隐形交易脱离了政府的监管，土地利用的随意性较大，乱占乱用、重复建设现象较为普遍。一些地方用集体土地从事房地产开发，扰乱房地产市场；利益的驱使导致一些地方把耕地变为集体建设用地，耕地的占补平衡难以贯彻落实，耕地保护受到威胁。集体建设用地的隐形交易，同样使国家土地利用规划不能实现，对城乡建设用地总量的控制能力减弱。 第三，集体建设用地流转收益分配关系混乱。由于缺乏监管与有效的市场机制，土地市场价值和资产资源属性在流转中不能得到充分体现，国家土地税费流失严重，加上农村土地产权关系混乱、集体经济组织结构不完善，使得本属于农民集体及农民的土地流转收益亦难以得到切实保障。现行的集体建设用地流转中的收益分配，基本上是“谁流转、谁受益”。农民出租住宅，获得全部的收益，作为土地的所有者——农民集体却分文未得；部分乡镇企业先以划拨的形式获得集体建设用地使用权，然后将其流转给他人，从中获得巨额利益，同样未能体现所有者在经济上的权益和国家的利益；部分地方政府以国家基础设施投资导致土地增值为由，凭借强制手段，侵占了集体建设用地流转的收益[2]。 可见，无论是从保护农民的合法权益的角度出发，还是从促进农村土地资源的高效、合理利用和推进新农村建设的角度出发，对农村集体建设用地使用权的流转给予积极的制度创新和法律支持及相关配套制度建设，以构建与市场经济相适应的农村土地财产制度，已成为当务之急。理论与实践证明，集体建设用地的流转与外部环境的关系密切。没有好的环境，流转是不可能顺利进行的。农村集体建设用地流转制度的建立需要一整套体系的保障，全国适用的法律法规的制定实施无疑是重要的环节，但同时必须建立相关的权益机制支撑体系、外部环境支撑体系以及配套制度支撑体系，才能保障法律法规的有效实施和农村集体建设用地流转市场的有序、高效运转[3]。
