“政府绩效”是一个近几年来逐渐升温、并在当前成为全社会普遍关注的“热点”问题，其原因是在新公共管理变革后“评估国家”浪潮席卷全球的背景下[1，2]。而政府绩效评价指标作为政府绩效管理的核心组成部分，已经引起各国公共管理学界和民众都普遍关注的一个热点问题。国外政府绩效评价指标研究起步较早，尤其是西方国家经过七十年代以来的行政改革，政府绩效评价不完全以GNP总量及其增长速度、投资规模、通胀率等传统指标作为评价和判断政府绩效的依据，而是更注重政府为公众提供公共基础设施、秩序维护等公共产品和不增加税收负担的公共服务。目前，国外聚焦于政府的绩效评价研究机构主要是美国Syracuse大学Maxwell学院。该学院GPP项目建立了以领导才能为驱动、以信息为连接的，包括财政管理、人力资源管理、资本管理、信息技术以及面向结果的绩效考评模型[5]，并成功实施了各项考评[6]。但总的说来，国外专门研究地方政府绩效评价指标的并不多见，其主要是针对竞争力、可持续发展、政府质量、现代化、人类发展等分别构建指标体系。 在我国加入WTO以后，政府职能面临巨大挑战，因此如何正确和客观评价政府绩效，建立一套科学可行的政府绩效评价指标就显得十分紧迫，现实的需要促使国内学术界对政府绩效评价指标设计的问题进行了较为深入的研究，在指标设计的内容和框架上取得了一定的进展。有学者从政府综合宏观层面设计评价指标反映地方政府政绩[6，7]，也有学者从政府机关工作效率[8]、制度创新[5，9]以及政府能力[10，11]等微观层面进行政府绩效指标研究。这些探索性的实践工作都在某种程度上取得了一定的成绩和效果，并为进一步的政府绩效指标乃至政府绩效管理与评价体系构建工作奠定了基础，但同时也不可避免地暴露出了一定问题。首先，设计的政府绩效评价指标内容欠缺科学性，如有些指标体系偏重或摒弃以GDP为代表的经济建设绩效，忽视人口、经济、社会及环境的协调发展；还有些指标体系偏重反映短期利益，忽视长远发展。其次政府绩效指标构建框架逻辑性存在挑战。现实中的政府绩效指标设计往往过分地注重绩效指标本身特征如明确性、可测量性等方面的考虑，却忽视了更为根本的绩效指标设计框架的逻辑性，如国内某课题组公布的政府绩效评价指标体系，其框架共分为潜力指标、职能指标和影响指标三层。可以明显看出，这个三层框架并不是按照一个标准来划分与构建的。仅此一点来看，这一绩效指标设计框架以及据此设计出来的指标的逻辑性与科学性是存在挑战的。 综上所述，当前中国政府绩效指标设计实践存在着绩效指标内容欠缺科学性，以及绩效指标构建框架逻辑性存在挑战等两个主要问题，这两个问题既是绩效指标设计方法论的问题，同时也直接影响了对政府绩效的认识与理解问题，以及政府绩效指标与其设计定位的关系问题，而这互相影响，共同形成制约我国政府绩效指标体系构建的“瓶颈”。本文将从组织绩效内涵的分析出发，将情境因素作用下的组织绩效按照组织边界划分为组织性绩效和系统性绩效，然后结合政府的组织结构模式与职能使命特征，将政府绩效划分为组织性绩效(包括机构绩效和部门绩效)和系统性绩效(即社会系统绩效)，并据此给出不同设计定位的三层政府绩效指标设计框架，最后针对社会系统绩效，选取省级政府为研究对象，构建出一套适合外部监督的政府绩效核心指标体系。 理论框架 1、组织绩效 任何绩效都是特定情境下组织能力作用的产物，组织在不同时空背景甚至在同一时空背景下，由于组织性质、利益相关主体要求等方面的不同，对绩效的看法也会各异，为此脱离了组织特定情境讨论绩效没有任何意义可言。按照逻辑模型(Logic Model)的观点，在特定形势(situation)，特别是在各利益相关主体需求的作用下，考虑组织特定的情境因素，任何组织依据纵向的线性逻辑关系可以分解为资源、输入、活动、输出、成果以及影响等系统运作过程要素[13]，这些要素的逻辑整合也被称为组织的“价值链”[14]，从字面上来理解可以认为组织价值是在这些运作过程要素中产生的。因此，从某种程度上来说，绩效即意味着组织价值的实现或提升。由此可见绩效与组织运作过程唇齿相依，并以多种形式维度存在于组织运作的全过程，按照西方国家绩效管理与评价的理论和实践经验，组织绩效的维度包括竞争、时间、质量、创新、效率、效果、公平、创新、进步、以人为本、可持续发展等[1，2]，如图1所示。这些绩效维度的具体表现虽然千差万别，但是就其实质来说，更根本的是体现为一种价值，一种经过组织内化(融于组织价值观与发展战略之中)的，根源于组织性质特征的社会价值——即根本目标是实现组织各利益相关主体的满意。
图1 组织性绩效与系统性绩效示意图 基于上述分析，本文认为组织绩效就是指特定情境中的组织，在特定形势(situation)的驱动下，为实现或提升组织价值，而在其运作全过程中围绕绩效维度所展现出来的状态或程度。在对组织绩效内涵深入分析后发现，组织绩效与组织边界(Organizational Boundary)存在密切联系。一般来说，由于组织边界的客观存在，以及情景因素的作用程度不同，组织绩效可以划分为组织性绩效和系统性绩效。
