一、对中国行政管理体制改革评价的矛盾 中国改革开放30年，政府行政体制改革也进行了30年。 如何评价改革的成绩，不能从任何标准模式出发，而只能从实际出发，这个实际，就是经济社会发展的实际结果。从1978年到2008年，国内经济总量GDP按照可变价格计算翻了20多倍，社会经济面貌发生了历史性巨变，被国外媒体称为“中国的奇迹”。解释这个“奇迹”，不可能离开政府的重要作用。在这个意义上必须承认，一个好的改革发展必定有一个好的政府和一个好的行政管理体制，否则“中国的奇迹”就不好理解了。改革开放以来的国内历届政府，都非常重视行政管理体制改革，也都尽了最大努力做好这项工作。 但是，同样是事实的是，一些调查材料表明，现在社会舆论对政府行政管理体制的普遍评价并不太高，这里既包括对政府行政效率的评价，也包括对政府行政道德的评价。政府的公信力在很多地方也并不强，甚至不断发生非利益相关者同政府激烈冲突的严重群体事件。尤其是当前国内理论界有一个相当普遍的共识，就是中国下一步深化改革的重点和难点，都在政府领域，这其中就包括行政管理体制。 为什么行政管理体制这个政府从来没有放松过的改革课题，现在反而成为深化改革的重点和难点呢？原因当然很复杂。我个人认为，这其中恐怕同我们行政管理体制改革的基本思路有关。 二、中国行政管理体制改革的政府精简思路 改革开放30年来，由中央政府筹划和组织实施，以机构改革为主题，进行过6次比较集中的行政管理体制改革。这些改革的基本思路是什么？我认为可以从改革原则和实际操作两个方面看。从改革原则方面看，每一次行政体制改革方案都有十分丰富的内容，特别是都要强调政府职能转变的内容。但从实际操作方面看，这6次改革的基本思路说到底，就是以机构和机构体系为对象的“政府精简”，即精简机构、精简人员、精简经费、精简总量规模。这种政府精简是改革走过来的实际轨迹，也是30年来行政管理体制改革的实际模式。一直到最近一轮的“大部制改革”，都大致如此。这种“政府精简”的改革思路有一个重要的理念支撑，就是所谓“小政府、大社会”，同时这也是改革设计要达到的目标。在很长的时间里，无论是老百姓还是学者，几乎没有人认为“小政府、大社会”有什么不好。如果不要“小政府、大社会”，难道我们的改革还要搞出一个“大政府、小社会”吗？ 然而，这种改革思路却有一个非常幽默的结果，就是政府的机构越改越大，我们越是起劲地搞机构改革，政府机构就膨胀得越快，离“小政府、大社会”的目标越远。当然，这里也有一个统计和计算方法问题。例如每次改革方案都只计算政府规范预算内的机构和人员，这样的算法使每次改革都达到目的了。但如果换一种方法，计算由纳税人供养吃财政饭的政府的实际规模，就会得出相反的结论，这种政府精简的目标从来就没有真正达到过。 政府机构改革搞了30年，“小政府、大社会”讲了30年，现在实际情况怎么样呢？在这里，可以对中国和美国的政府规模做一个案例比较。2007年，我国财政收入总量为5.1万亿元人民币，占全部城乡居民可支配收入的47.7％、GDP的24.66％。同年，美国的财政收入为2.4万亿美元，占居民可支配收入的28.5％、GDP的13.33％。财政收入实际上是国民供养政府的一种成本。在中国，需要用将近一半的国民收入供养政府；在美国，则只需用四分之一多一点的收入。我们且不论美国政府的规模合理与否，对中国而言，无论怎样讲，用将近50％的国民收入供养政府，我们还有什么理由否定这是一个规模非常庞大的政府呢？ 三、“小政府、大社会”的改革理念是正确的吗？ 有这样一个规模非常庞大的政府，是否就说明我们的行政管理体制改革是不成功的呢？我认为也不是。因为“小政府、大社会”的改革理念和政府精简的改革思路，可能本身就有问题，需要重新加以认识和思考。早就有学者发现，在现代经济社会的发展过程中，政府的功能和作用不会越来越小，反而会越来越大，以至于导致政府的规模也会越来越大。这成为一个规律性的历史现象。在对这个规律性历史现象的研究发现中，有两个最著名的学者，都是德国人，一个是瓦格纳，一个就是马克思。 19世纪70年代，德国经济学家瓦格纳发现，一个国家一旦全面进入工业化发展过程，政府经济部门在数量和比例上都有一种扩大现象，公共财政将不断膨胀，国家经济力量和政府管理不断强化……瓦格纳预言，这种趋势作为规律性现象，将在未来50年—100年后仍然发生作用。对这种趋势的原因，瓦格纳讲了几个基本理由：大规模产业发展要求公共基础设施发展扩大；市场竞争激烈要求公共福利项目增加；经济垄断力量活跃要求强化市场管理；工业化导致农村破产要求政府的全面帮助等等。在“瓦格纳定理”发表后，先后有若干著名经济学家用英国工业革命、二战后美国的发展情况和19世纪60年代后英美德三国的比较发展作过经验数据的验证，结论是，尽管实际情况非常曲折复杂，但“瓦格纳定理”的一般趋势是存在的。 马克思在其经典著作《哥达纲领批判》中，也曾经提出过一个著名的“社会总产品分配原理”。马克思按照劳动价值论的观点，把所有社会劳动产品的总和称为社会总产品——相当于我们今天讲的国民生产总值。马克思提出，这个社会总产品的合理分配，首先要扣除直接性的生产成本，之后应该进行三个必要的社会扣除。第一，和生产没有关系的一般管理费用；第二，用来满足共同需要的部分，如学校、保健设施等；第三，为丧失劳动能力的人等等设立的基金(马克思讲例如官办济贫事业)。这三个必要扣除实际上就是我们今天讲的政府公共管理费用。马克思在讲到第二个扣除即“用来满足共同需要的部分”的扣除时，特别提出“和现代社会比起来，这一部分将会立即显著增加，并随着新社会的发展而日益增加”。很显然，按照瓦格纳的定理和马克思的社会总产品分配原理，“小政府、大社会”的改革理念和政府精简的改革思路都是错的。
