政府一直是整个社会的核心。一个由民众选举产生并能够积极回应民众需求的高效且负责任的民主政府是社会正义和社会秩序的最佳捍卫者。一个有效的民主政府的好处是显而易见的，但是在理想与现实之间总有很大的差距。这个世界充满了不良的治理，不公、贫穷、剥夺和对人类潜能的束缚，因而毫不奇怪会有很多人认为政府没有尽职尽责，没能有效地满足公众对公共价值和公共服务的需求。 一、美国政府创新的背景 （一）治理危机：信任的崩溃 《人民为什么不信任政府》一书的作者约瑟夫·奈（Joseph Nye）等指出，大量的调查和民意测验显示民众对民主政府的信任在逐渐减少；逐渐降低的投票率表明人们似乎已经对政治和选举过程失去了信心。政客和官僚的声誉很低，越来越多的人认为，全球政府腐败日益加剧，选民无法用手中的选票把竞选食言的现任政府提前赶下台，政府不再能吸引那些最优秀、最有理想的年轻人加入。同时，那些已经在政府部门工作的人常常感到失望沮丧。 来自美国的数据表明，美国公众对联邦政府的信心正在丢失。1960年代，四分之三强的美国人相信他们的政府在做正确的事情。但是越南战争和随后的“水门事件”破坏了这些信任，到20世纪末只有四分之一的美国人承认联邦政府在做正确的事情。最近的民意调查显示美国国会的受信任程度比这个国家历史上最不受欢迎的总统还差①。许多调查和“趣闻轶事”表明其他国家的情况也差不多。 对政府有一定程度的戒备和怀疑是好事，但是信任的缺失显然是民主的危险信号。大众对政府信心的缺失会给社会带来非常严重的后果，这些后果还没有被充分重视。比如，它降低政府合法性，削弱政府统治能力，从而为政治煽动者和独裁统治铺平了道路。在极端情况下，对政府缺乏信任会刺激分离主义者的行动，导致国家分裂。对政府的信任是政治稳定的一个指标，公众参与公共政策的讨论对确保政府责任和捍卫自由起着非常关键的作用，信任程度影响政府提供的公共物品质量。重塑政府信任关乎民主的存亡。 1986年，美国哈佛大学肯尼迪政府学院Ash研究所发起了“美国政府创新奖”项目，回应了那些公众对民主冷漠和政府信任缺失的担心。这个奖项的目标是通过发掘、鼓励和推广联邦政府、州政府和地方政府中的最佳创新举措以重塑公众对政府的信心和信任。自项目启动以来，该研究所表彰了400多项创新，2000多万美元奖金用以推广和复制这些创新理念。也许可以毫不夸张地说，通过创新提高政府效率已经成为一项全球性的善治运动。这一项目被许多国家学习借鉴，巴西、智利、中国、肯尼亚、墨西哥、秘鲁、菲律宾和南非都有类似的姐妹项目，“创新奖”开始成为促进政府创新的主要工具。没有人否认，创新对实现公共目标和传递善治的方式产生了显著效果。 （二）官僚机构的保守文化：抗拒变化 如前文提到的，在发达国家和发展中国家都存在着对民主政府的怀疑。这其中，有些批评不是完全正确或者可能有所夸大，但是，事实是对政府的失望随处可见，许多批评并不是空穴来风。21世纪真正的挑战是如何通过提高政府的有效性和回应性来确保民主的未来。 政府的困境是真实的：如何在资源减少的情况下提供更好和更丰富的服务。为了继续履行职能和重新获得合法性，政府不得不重新思考自己的定位，变得更具创新性，寻找到新的、灵活的行事方式，但是，这并不容易。政府基本上是厌恶变化、喜欢平衡的，变化和创新往往不在政府的词汇表之中。 在某种程度上，政府的传统是抵制创新的。公共管理改革最关心的是如何限制官员自由裁量权。许多国家的政府在不同程度上控制着最多的公共资源，如果没有法律和程序的约束，将无法避免奢侈浪费、贪婪腐败和任人唯亲。一直以来，公共管理工作者的首要关注点是如何防止官员滥用权力。公共部门改革者坚持设立的公共资金使用以及官员任命、升迁、权力范围等方面的严格规定或许可以预防贪婪和腐败，但是这又会窒息官员的创新空间。在这种情况下，当官僚制度成为目标本身，一切都要照本宣科、严格执行书面规定的时候，官僚反倒成为一种“美德”。那些在官样文章背后耍太极的官员被称为政府部门里的模范，那些勇于创新和冒险、带来变化的人受到处罚。许多公务员忘记了纳税人支付他们薪水的根本目的。公共服务精神的缺失致使公共服务的灭亡。毫不意外，政府会因此变得官僚作风十足、过时落伍、效率低下、回应性不足、呆板傲慢、奢侈浪费。所以，不管公众们的政治倾向有多大差异，他们都一样讨厌官僚机构。 （三）改革的意识形态迫切性和政治迫切性 无论是左派还是右派，都在批评政府。左派说民主程序被特殊利益群体和资本家们扭曲了，很多人认为政府被富人和特殊利益群体共同操纵。20世纪最后20年间西方经历了历史上最大规模的经济增长，但是却极少惠及到穷人。事实上，不仅贫富两极间的差距在扩大，而且穷人也愈发穷困。自由主义信念大大动摇了政府作为社会正义捍卫者的角色。 保守人士也在怀疑政府，并一直主张减少政府干预。罗纳德·里根总统的口号“政府的问题在于政府本身”，引起了那些担心政府越界人士的共鸣。更早些时候，撒切尔首相从格莱斯顿（Gladstone）首相那里借鉴并加以发扬的观点是“管得最少的政府将管得最好”。有人认为政府应该退出工业领域，给市场腾出空间并由市场提供原本由政府负责的服务，而前苏联的解体恰好增加了这一观点的可信度。
