新中国成立后，我国西部贫困地区财政管理体制随着全国体制的变化经历了多次调整和改革，影响最为深远的1994年分税制改革，对于理顺中央与地方的分配关系，调动中央、地方两个积极性，加强税收征管，保证财政收入和增强宏观调控能力，都发挥了积极作用。但在分税路径安排、事权、财权划分、转移支付办法和财政管理层级设计上，没有充分考虑西部贫困地区的特殊性，造成事实上的“劫贫济富”，资金继续“东流”，使西部贫困地区财政工作极为困难，因此，进一步加快西部贫困地区财政管理体制改革成为解决西部贫困地区财政困难的当务之急。 一、西部贫困地区财政管理体制的含义及改革现状 （一）西部贫困地区财政管理体制的含义。 西部贫困地区财政管理体制是国家财政管理体制的一个重要组成部分，是为适应西部贫困地区（新疆、西藏、云南、四川、贵州、青海、甘肃、宁夏、广西、陕西、重庆）经济结构和政权组织形式，在本区域内对国民收入进行分配和在各级政府之间进行利益分割的一种制度。西部贫困地区财政管理体制包括：预算管理体制、税收管理体制、国有资产管理体制等。其中，预算管理体制是划分各级政府预算收支范围和管理权限的制度，是财政管理体制的核心。财政管理体制旨在正确处理国家整体利益与地方局部利益的矛盾，长远利益与眼前利益的矛盾，集中与分散的矛盾等，合理调节财政分配活动中的权责利关系，既要着眼于利益的分配，更要有利于国民经济的发展；既要相对集中，又要兼顾地方的利益，以充分调动地方政府发展经济，组织财政收入的积极性。 （二）西部贫困地区财政管理体制改革的现状。 新中国成立后，我国西部贫困地区财政管理体制经历了1950～1979年的“统收统支”、1980～1993年的“分灶吃饭”和1994年的“分税制”改革三大阶段。“统收统支”适应了当时政治经济形势的要求，在短期内改变了过去长期分散管理的局面，平衡了财政收支，保障了各项重点支出的需要，但难以充分调动地方的积极性。20世纪80年代的“分灶吃饭”财政管理体制给予了地方政府更多的收入比重，但却牺牲了中央财政的重要性。1993年，中央政府在全部税收中所占的比重从20世纪80年代中期的40％下降到了20％。为提高中央政府财政比重，建立一个有助于缩小地区不平衡的财政体制，1994年国家实施了“分税制”财政管理体制改革。 分税制是指将国家的全部税种在中央和地方政府之间进行划分，借以确定中央财政和地方财政的收入范围的一种财政管理体制。其实质是根据中央政府和地方政府的事权确定其相应的财权，通过税种的划分形成中央与地方的收入体系。它是市场经济国家普遍推行的一种财政管理体制模式。分税制的主要内容有四点：一是中央与地方的事权和支出划分。根据现行中央政府与地方政府事权的划分，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的社会事业发展支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、社会事业发展所需支出。二是中央与地方的收入划分。根据事权与财权结合的原则，按税种划分中央与地方收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划分为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划分为地方税，充实地方税税种，增加地方税收收入。使中央和地方分别拥有了自己的税收收入体系。其中列入地方固定收入的税种包括：营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税），地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税），个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分），房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税，农业特产税，耕地占用税，契税，遗产和赠与税，土地增值税等16种。列为中央与地方共享收入的税种包括：增值税、资源税、证券交易税等3种。其中，增值税中央分享75％，地方分享25％。资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入。证券交易税，中央与地方各分享50％。同时分设中央与地方两套税务机构，中央税务机构征收中央税和中央与地方共享税，地方税务机构征收地方税。三是政府间财政转移支付制度。分税制在重新划分中央财政收入与地方财政收入的基础上，相应调整政府间财政转移支付数量和形式，除保留原体制下中央财政对地方的定额补助、专项补助和地方上解外，根据中央财政固定收入范围扩大、数量增加的新情况，着重建立了中央财政对地方财政的税收返还制度。具体办法是，中央税收上缴完成后，通过中央财政支出，将一部分收入返还给地方使用。四是预算编制与资金调度。实行分税制后，中央和地方都要按照新口径编报预算。同时将中央税收返还数和地方的原上解数抵扣，按抵顶后的净额占当年预计中央消费税和增值税收入数的比重，核定一个“资金调度比例”，由金库按此比例划拨消费税和中央分享增值税给地方。 分税制在收入划分确定之后，又作了几次调整：一是从1997年1月1日起，将证券交易（印花）税的分享比例，由原来的五五分成调整为中央占80％，地方占20％；后又调整为中央占88％，地方占12％。自2000年10月1日起，该比例又调整为中央占91％，地方占9％，并在其后的三年内调整到中央占97％，地方占3％。二是自1997年11月1日起，将金融保险业营业税税率由5％，提高到8％；2001年1月1日起，分三年把该税率降低到5％。三是对国有土地有偿使用收入分配作了调整，将其中新批转为非农建设用地的部分收入上缴中央财政。通过改革，中央政府在全部税收收入中所占的比重迅速上升并维持在50％强，然而，改革的第二个目标却并未实现。为了争取地方对分税制改革的支持，中央政府同意将税收返还和固定补贴作为转移支付的主要形式，而中央平衡性的转移支付所占的比重则微不足道，由于增值税是税收的主体，而增值税主要来自制造业和服务业，这种安排显然不利于农业部分比重大的西部贫困地区。分税制财政安排使得西部贫困地区承担了更重的负担。中央政府只占总预算开支的30％，其余在四级地方政府之间分配。中央政府所占的份额如此之少，而很多公共服务是由地方政府负担的。其中最显著的是市县两级政府承担了全部养老金筹集、失业保险和社会福利项目的责任，包括最低生活补贴等。把养老金筹集、社会福利和失业保险的责任交给地方政府，事实上是中国特有的现象。而由于公共需求的增长，地方政府必须用不到50％的税收兑付占到全国政府预算的70％之上的开支。结果，地方政府为了提供中央政府下放的许多服务功能就必须融资，乱收费、干预银行信贷甚至向私人贷款，造成政府债务大量增加，在财政极度困难的情况下，为寻求发展，西部贫困地区大量攫取当地资源，诱发“越贫困，越攫取”的恶性循环。而这些手段显然会影响到地方经济的效率，严重影响了西部贫困地区的发展。 二、西部贫困地区财政管理体制存在的主要问题和改革的必要性 （一）西部贫困地区财政管理体制存在的主要问题。 作为对于利益分配关系调整的巨大变革，1994年分税分级财政体制，在改革初在保证既得利益的同时，强调“利益分配要向中西部地区倾斜”，但从分配结果来看，除了对原有的专项补助等临时性政策予以保留之外，基本上没有给予西部贫困地区特别的财政调节空间。在分税制财政体制下无论是在地方固定项目的划分上，抑或是在共享税的分成比例上，还是在税收增长返还稀疏的确定上，西部贫困地区都与其他省市同等对待。这种有悖于分税制“利益分配要向中西部地区倾斜”基本原则的改革思路和做法，对西部贫困地区财政工作带来深远影响。
