一、问题的提出 当前中国农村宅基地利用实践中普遍存在的问题有：土地闲置浪费（孟祥仲、辛宝海，2006）、居民点无序扩张、侵占耕地严重（姜广辉等，2006）和农村土地管理混乱等（于华江、王瑾，2008）。问题产生的原因包括：农村基础设施建设与投资长期严重不足导致农村生产生活环境恶劣；产业结构调整与城镇化作用下农村劳动生产率不断提高，农村剩余劳动力增加，农村劳动力流动性增大①；集体土地产权制度存在缺陷；以及由土地投资和用途变更带来非农用地增值等。而这些问题又一定程度上反映了在农村社会变迁的过程中，农民居住模式和就业模式发生了变革，对宅基地的需求也发生了变化。在应对土地需求变化的过程中，因缺乏适当的投入、引导、规划与管理，农民改善生产生活环境的行为处于一种自发和无序的状态。快速城镇化进程中不断凸显的建设用地需求与耕地保护之间的矛盾，土地后备资源匮乏与严峻的粮食安全压力，及不断扩大的城乡生活差距等问题，都使得农村宅基地合理、集约利用成为社会主义新农村建设乃至社会经济持续健康发展中的一个重要议题。因此，建立有效的宅基地退出机制可以为农村发展与土地利用提供一定的空间。 面对当前农村宅基地利用过程中出现的一些问题，学者提出了宅基地市场化改革（韩康，2008）、城乡住房置换等（吴苓，2007）解决措施，但对于这些措施在广大农村地区的适用性与有效性的分析仍有不足。宏观上看，我国农村地区除少部分因地理位置毗邻城市而直接享受带动发展效应外，大部分仍属于经济欠发达或偏远农村地区。从而，针对这类农村地区的宅基地利用与管理问题的研究更具有普遍性和代表性。鉴于此，对该类农村地区宅基地退出机制建立中的困难与机遇进行可行性分析也是本文研究的重点之一。在本文中，宅基地退出包含三个含义，一是通过村庄整理缩小了居民点土地面积，并将剩余土地复垦为耕地和林地；二是通过农民放弃宅基地和住房，减少农村建设用地总规模；三是将宅基地转为其他用途的建设用地，为农村社会经济发展提供土地资源。 二、经济欠发达和偏远农村地区宅基地利用案例分析 （一）湖南省张家界市永定区枫香岗乡枫香岗村宅基地利用概况 枫香岗乡位于张家界市永定区西部澧水北岸，属于湘西地区，距城区12公里。全乡面积34.6平方公里，辖11个村、2个居委会（农业人口占多数），3420户，12681人，民族以汉族和土家族为主。枫香岗乡是张家界市永定区农业综合开发区，也是永定区的“粮仓”，土地肥沃，粮食作物主要是水稻，经济作物有油菜、桔子、柚子、甘蔗和番薯等。2007年，农民人均纯收入2925元②。枫香岗村共有310多户，1000多人，是枫香岗乡政府所在地，村民以土家族为主，但从生活方式和衣着上看已经完全汉化。笔者2006年到该村进行了调研，并就宅基地问题与村民进行了访谈。经过归纳总结，该村宅基地利用情况有以下几个特点： 第一，新增居民住房随交通干线延伸。由于村内道路以土路为主，村民出行不便，为享受便利交通，有条件的村民主要选择在道路交通条件好的主干路边新建住宅，居民点沿道路线性扩张。新建宅基地破坏耕地、无序扩张的问题比较突出。受申请新宅基地审批的限制，为了获得路边的土地，村内居民往往采取村民间互换土地的方式，获得毗邻公路的土地作宅基地。一般通过村民私下协议，以地力和农业产值较高的土地换取地理位置较好的土地，有时还会有经济上的差价补偿。而换得土地后，农民仍会在正式的宅基地审批、处理甚至处罚手续完成前维持该耕地的农业用途。由于基本上没有建设用地指标，所以，该村农民通常从申请到批准要等2～3年，同时还要向县乡政府部门缴纳各种费用，费用总额一般在5000元到1万元之间。通常情况下，村委会对村民的换地行为也不会有什么异议。农民在取得公路边的宅基地建房后，都会从事一些服务于沿线交通的小商业经营活动，例如开办食品店、杂货铺、修车店、饭店等。 第二，房屋闲置率高，出售和出租难。为了维持收入，该村几乎每家都有一个或两个家庭成员外出打工。外出打工收入主要用于子女教育和建房。在枫香岗村，几乎每家都有新建的二层楼房。但是，在调查中发现，二层或三层楼房的使用率很低，空闲房屋很多。该村几乎没有外来人口，也没有由其他产业发展带来的房屋租赁或交易的需求，实际上很难将房屋出租出去。 第三，农民对集体土地依赖度高，土地流转受阻。由于受教育水平、经济实力和户口因素等限制，外出打工者基本不可能获得所在城市的城市户口和相应的社会保障，高昂的城市房价和缺少信贷支持也使得他们不能真正将生活完全转移到城市地区。枫香岗村人口外迁率很低，除一人考上大学并留在北京工作外，其他村民基本上农闲时外出打工，农忙时回乡务农。农民对于农业收入具有很强的依赖性，土地作为基本生活保障的作用十分突出。这阻碍了宅基地和承包地的流动。 第四，村庄内部基础设施条件恶劣。村内道路皆为土路，生活用水为井水，厕所为简易旱厕，炊事能源以柴草、树枝为主，煤气和电力为辅，没有垃圾收集和生活污水处理设施。同时，该村宅基地布局呈自然、不规则分布状态，也使得改善基础设施的成本增大。基础设施条件差导致了双向的负面效果：一方面，村民生产、生活质量低下，更倾向于自发改善生活条件，例如通过“沿路建房”来解决出行难的问题；另一方面，该村缺乏吸引外来人口、投资和产业发展的能力，所以，投入水平低下、缺乏集体经济产业仍是影响该村发展的瓶颈。
