我国征地补偿制度问题分析

      随着我国经济社会发展，因征地补偿制度缺陷引发的矛盾纠纷问题逐渐显露、扩散并日趋尖锐化。据统计，目前因征地问题引发的农村群体性事件已占全国农村群体性事件的65％以上，严重影响社会稳定（中财办，2006）。当前，与征地矛盾纠纷有关的被征地类多是耕地，以下从信访视角，以征收耕地为例，应用经济学理论，对现行征地补偿制度问题进行分析，并提出完善征地补偿制度的建议。鉴于在征地中有关地上附着物和青苗补偿的争论、矛盾纠纷问题较少，以下的讨论不再涉及。

      一、农民对现行征地补偿制度满意情况

      我国现行征地补偿制度在2004年8月修订的《土地管理法》（下简称新土地法）中有明确的规定，其沿用了1998年修订的《土地管理法》中的相关内容。2004年10月国务院又印发了《关于深化改革严格土地管理的决定》，要求各省级政府制定并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价。然而，纵观我国征地补偿制度，其形成过程始终没有征求农民的意见，没有农民的参与，难以体现农民的意愿，因此，农民对现行征地补偿制度满意度不高。这在2006年、2007年、2008年“6·25土地日”，福建省国土资源厅办信室工作人员所做的“农民眼里的征地补偿制度”问卷调查*结果中得到了证明（见表1、2）。该调查表明，农民对现行征地补偿制度满意度不高，并多数处于被动接受的状态，而农民对该制度不满意的最大理由是担心被征地后生活没有保障，其次是担忧补偿款不能足额到手，此外还受超省定标准的征地补偿现象和土地拍卖价格的影响。

      

      当然，更能体现农民不满的应是此起彼伏的征地信访浪潮。以福建省为例，据福建省国土资源厅信访室统计，群众向该省反映征地补偿问题的信访件，2003年为2406件，占国土资源总信访量的64.9％，2007年仍高达1200件，占33.0％①（见表3）。征地一定程度上已成为激化社会矛盾的导火索②。

      显然，农民对现行征地补偿制度满意度不高，除了因利益比较自身期望值上升外，更为突出的是因现行征地补偿制度存在缺陷所致。

      二、我国现行征地补偿制度问题分析

      我国的征地补偿制度自诞生以来，为同时期经济社会发展作出了重要贡献，但频繁变动难掩其缺陷。

      （一）征地补偿制度设计不科学

      1.征地补偿对象——农民集体与承包经营权人两者在征地中利益相交织，征地收益分配比例不明。在新土地法中有关征地补偿费落实方法的规定，仍然沿用被征地农民与农民集体之间利益相交织、没有明确两者之间征地收益分配比例的做法，在目前农村集体土地产权主体存在虚位问题或“集体所有权虚拟”现象以及农民缺乏行使集体所有权的内在动机的背景下（李龙浩，2007），不能确保进村的征地补偿款按时足额落实到被征地农民手上。据有关数据显示，乡镇、村和村民小组集体行政组织所侵吞的征地补偿款约占总额的70％，而农民仅能得到30％（蔡锦云，2005）。显然，在土地非农化过程中，农民并不是土地收益的直接获得者，却是土地资产损失的直接承担者。农民的征地收益与集体的相交织，并不像企业股东那样清楚自己股本的份额，更无权作为所有者充分行使权利（鹿心社，2005），不可避免出现矛盾纠纷问题。群众（来访或来信）向福建省反映征地补偿款未按要求落实到户或补偿款被村、乡镇干部侵占、挥霍等问题信访件，2003年为789件，2007年仍高达691件（见表3）。

      2.补偿方式与被征土地在功能上不具有替代性。现行征地补偿方式与被征土地在功能上不具有替代性。以征收耕地为例，征地补偿费用内容除了地上附着物和青苗补偿费外，其构成包括土地补偿费、安置补助费，显然，该费用内容没有真正体现出耕地的功能特点，更没有充分体现出新时期耕地与农民的关系。

      在微观上，耕地为农民提供收入、就业机会、生存保障。随着经济社会的发展，农民的就业渠道越来越多样化，耕地为农民提供收入、就业机会的功能逐渐弱化：一是不愿再从事耕种的被征地者，可以进城务工。据统计，2005年我国有1.265亿农民离乡进城务工（李强等，2008），陈锡文2006年2月22日指出目前大约有2亿农民由于劳动就业的流动以及行政区域的变化，实际上已不在农村长住。二是目前农村地区耕地流转现象普遍，而且租金便宜（甚至无需支付租金），对于愿意继续从事耕作的被征地农民而言，容易找到可耕种的土地，也可以从事副业。显然，当前农民不再以耕种作为唯一的生活收入和就业渠道。因此，对于多数农民而言，在人均耕地面积越来越少的状况下，耕地发挥的更多是保障功能（生存保障），即耕地为农民和社会长久、周期性地提供粮食。

      但是，现行征地补偿制度实行一次性货币补偿，对农民而言这样的补偿只是成了一笔收入（汪振江，2008）。虽然数目相对可观，但是农民不可能将这笔钱一次性用于购买粮食并储存起来然后慢慢消耗（粮食不易储存而且易变质），也不可能购买到功能类似的土地（目前集体土地产权交易仍存在限制），相反可能将其提前花掉。据汪振江（2008）调查，农民在征地后的一段时间里收入水平没有太大变化，但是因动用征地补偿款修建住宅等导致消费支出增速远高于收入增速，甚至陷入负债。2006年、2007年笔者对被征地农民“如何花费征地补偿款”问题随访了来上访的群众，共107户，随访结果表明多数被征地农民提前动用了所获得的征地补偿款，甚至花光。征地补偿款被提前不合理动用将不能长久保证被征地农民保持原有生活水平。