近年来，中国的三农问题又有了新的发展。原来农民反映非常突出的负担过重的问题，由于党中央的税费改革，取消农业税的政策而有所缓解。但是，另一个突出的问题又显现出来，就是地方政府在农地征用中所引发的剧烈矛盾和群体性事件呈现愈演愈烈的趋势。这些问题已经引起中央的高度重视，并成为中央出台十七届三中全会关于农村问题决议的重要社会背景。本文试就这一重大问题做一个简单的梳理。 一、中国农村土地征收制度的沿革 中国农地征用制度的变迁可以大致地划分为三个大的阶段：一是人民公社之前，农地私有时期；二是人民公社时期；三是改革开放时期。 1.农村土地私有制时期的征地政策。新中国成立后，我国最早提到“土地征用”的法规是1950年的《铁路留用土地办法》，其中第5条规定：“铁路因建设关系，原有土地不敷应用或有新设施需要土地时，由铁路局通过地方政府收买或征购之。”1951年公布执行的《城市郊区土地改革条例》中规定：“国家为市政建设及其他需要征用私人所有的农业土地时，须给予适当代价，或以相等之国有土地调换之。对于耕种该项土地的农民亦应给予适当的安置，并对其在该项土地上的生产投资（如凿井、植树等）及其他损失，应予以公平合理的补偿。”1953年12月5日通过的《政务院关于国家建设征用土地办法》是新中国第一部比较完整的征地法规，该办法较为详细的规定了国家建设征地的原则、补偿标准、审批权限及征地程序等内容。1954年9月通过的《中华人民共和国宪法》第13条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或收归国有。” 2.人民公社时期的土地征收政策。1955年10月，中共中央召开七届六中全会，通过了《关于农业合作化问题的决议》。会后，农业合作化运动急速发展，仅3个月左右的时间就在全国基本实现了农业合作化。1958年8月，中共中央政治局北戴河扩大会议通过了《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》。此后，全国迅速掀起了人民公社化运动的热潮。农业合作化和人民公社制度的推行使农民和土地的关系发生了重大变化，实际上剥夺了农民的土地所有权，农地由原来的私有变成公社集体所有。为了适应农业合作化土地集体所有的新情况，1958年1月，国务院公布施行了经修订的《国家建设征用土地办法》，该办法将征地补偿标准降低至土地年平均产值的2～4倍，并且上收了征地审批权限，这是新中国成立以来我国征用土地的第一次“刹车”。人民公社时期，此办法一直沿用。在10年“文革”期间，因为建设而征收农地的情况很少，征地工作基本处于停顿状态。 3.改革开放后的农地征用制度。“文革”结束后，中国进入了改革开放的历史新时期。在农村，土地家庭承包经营迅速推开，人民公社体制迅速瓦解，农民获得了对于土地的部分产权，迸发出空前的劳动积极性。面对新形势，1982年5月，国务院公布施行了《国家建设征用土地条例》，该条例较为完备地制定了计划经济条件下“土地征用”的法律程序、审批权限、补偿安置、监督检查以及相应的各项配套规定等。1986年6月通过的《中华人民共和国土地管理法》采纳了《国家建设征用土地条例》中的大部分规定，并将其上升为法律，其中明确规定了“用途管制”和“耕地占补平衡”等制度，突出对耕地的保护，在土地征用制度方面做出了重大的调整。1998年9月对《土地管理法》进行了第一次修正，将“土地征用”补偿标准适当提高。2004年8月对《土地管理法》进行了第二次修正，将第二条第四款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”着重区别了“征收”和“征用”的差异。在新的历史时期，中国开始逐步摆脱过去“左”的做法，对公民私有财产权力的保护开始加强，征地补偿标准大为提高，征地权限逐步上划，强化用途管制，严格保护耕地。 二、当前中国农村土地征收中存在的突出问题 1.公共利益界定模糊，政府滥用征地权。《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”农用地征用的目的性很明确，即为了满足社会的公共需要。但是公共利益的内容国家并没有准确界定和及时调整，导致了征地权的滥用。当然，征地权的滥用也有体制上的原因，就是政府垄断了农地转为非农用地的一级市场，任何建设需要占用农地的话，建设单位都必须向政府申请动用征地权。在现实中，征地主体已经多元化，征地的目的早已不限于“公共利益”，而已经扩大到企业利益和个人利益，许多单位和个人都申请由国家动用征地权来满足其用地需求。在东部工业化程度较高的县市，工业用地占到全部建设用地的近30％，而用地主体以民营企业为主。房地产和商业、服务业等经营性用地占到总建设用地量的近20％。第三类用地是市政设施和基础设施用地，约占建设用地的50％，这部分用地具有公益性目的，但其中也有大量用地背离了公共利益特征。① 因此有人建议，对于非公益性质占用农地的，可以允许用地单位与村集体直接交易，政府只需要登记备案即可。但是，这样一来，政府对于土地的用途管制便会形同虚设，会从根本上动摇现在的土地管理制度。
