发轫于1997年深圳的行政审批项目清理，掀起了整个行政审批制度改革的序幕，以2001年国务院行政审批制度改革工作领导小组的成立为标志，把整个改革推向了高潮。在促进经济发展过程中，改革本身也取得了阶段性成果：大幅度削减行政审批项目，审批事项过多过滥的状况明显改变；创新管理方式，政府职能进一步转变；加强配套制度建设，行政审批行为日趋规范。[1]但有专家指出，不可过高估计现有行政审批制度改革的成绩，“当前行政审批制度改革还只是处于初级阶段，存在不少问题，主要问题之一是不少政府部门为了显示改革力度都规定了一个减项比例数，但实现了这个目标是不是能使行政审批有根本改观呢？从一些情况来看，似乎不能乐观。”[2]改革实践也证明，行政审批制度虽然经过了四轮大规模清理改革，却仍然存在诸多问题，究其原因，是改革没有触及行政审批的根本治理制度上，没有形成有效的行政审批治理模式。是故，深化行政审批制度改革，仅仅单靠清理行政审批事项是无法达到预期效果的，必须打破传统管制行政的体制密码，实现奥斯本所说的“并不是要除掉‘花园中丛生的杂草’，而是要造就确保‘花园中杂草无处可生’的体制再造”。[3] 一、减量型改革模式：行政审批制度改革的根本特点 在20世纪末期，公共行政经历了一场革命性变迁，曾经支配20世纪绝大部分时期的传统公共行政模式，已经转变为弹性的、以市场为基础的新公共管理模式。这不仅仅是一种形式上的变化或管理风格的细微变化，而且是在政府的社会角色以及政府与公民的关系方面所进行的变革。[4]尽管学术界对新公共管理的内涵、范围和框架等基本问题没有形成统一的共识，但不可否认的是，放松规制是这场新公共管理运动的核心内容之一，并成为西方政府未来的四大治理模式之一——解制型政府。[5]“放松规制”成了政府改革中最流行的话语，成了吸引世人关注的最靓丽的风景线。这恰好与我国行政审批制度改革所采取的主要措施——项目清理共振合拍。“以管制为显著特征的美国率先进行放松管制运动，日本等随之效仿，终于形成了一场声势浩大、席卷欧美的放松管制运动。此次运动顺应了西方新自由主义思想的回潮，也与东方计划经济体制国家放松计划控制、引进市场机制的改革浪潮相呼应。”[6]因此，从形式上来说，无论是放松规制还是项目清理，侧重的都是对不合理项目的精简与优化，关注的都是从经济社会发展角度出发，把行政审批项目控制在最低必要限度范围之内。可见，这场改革最鲜明的特点就是一场减量型改革模式。“审批项目数量的大幅度削减构成了目前改革的主流。”[7]这也是行政审批制度改革推行以来的主导模式，我们可以从国务院和各地颁布实施的行政审批制度改革文件中得到有力的佐证。 国务院至今共进行了四次大规模的行政审批项目清理。从当下主流学术文献来看，取消和调整行政审批项目的数量成为行政审批制度改革成果的重要标志。在地方也有这样一种倾向，即行政审批项目数量的减少成为地方政府衡量自己改革成功的标志。不可否认的是，行政审批制度改革是要而且是必须要减少过多过滥的行政审批项目，但衡量改革成功的关键不在于减少行政审批项目的多少或数量，而在于看减少了什么样的行政审批项目以及减少行政项目的质量。实践也证明，减量型的改革模式在实践中出现了种种问题，最突出的问题就是导致行政审批制度改革的形式化。 1.改革目标的形式化。改革的目标应当是通过对行政审批制度的改革，重构政府在经济、社会生活中的职能，核心在于改革计划经济或计划经济惯性下形成的政府权力运行模式，使政府权力对市场实施规制的范围收缩，以行政审批作为市场机制的补充和纠正，在市场机制不能调节或调节失效的领域对资源进行配置，从而实现对社会和市场的有效干预，使政府与社会、市场形成良性的互动关系。然而在实践中出现了形式化的倾向，即简单地以取消一定数量的审批事项为目标。其表现为：改革前由政府下指标，要求各部门必须在原有审批数量的基础上减少一定比例；改革中先由有审批权的单位按照政府下达的指标自行裁减，然后由行政审批制度改革领导小组办公室对部门自行裁减的比例进行审核；改革后向外界公布减少了多少项审批事项。 2.改革标准的形式化。即以形式化标准取代实质性标准对现行行政审批制度进行评估。不少地方以设定审批的法律文件的等级作为合理性的标准，即地方政府把由国家部委法律法规规章和上级政府文件作为设定审批的依据。凡有法律法规规章和上级文件依据的都视为合理合法；而不是从行政审批在促进现代经济社会发展中的作用和行政审批的成本效益比等方面进行评价。因此，尽管地方政府花了很大力气削减了比例不小的审批事项，但仍有许多不适应市场经济发展的行政审批被保留下来。 3.改革内容的形式化。即以形式化的内容取代实质性的内容对现行行政审批制度进行改革。形式化的改革目标和形式化的改革标准，直接导致了改革内容的形式化，表现为行政审批制度改革中取消的项目多数属于以下情况：一是一些在计划经济条件下形成、在改革开放中已被淘汰的审批项目；二是目前行政管理中很少使用的审批项目；三是行政主管部门办起来麻烦又没有“好处”的审批项目，等等。此外，一些行政机关在申报审批项目时少报审批事项数量，取消审批事项时多抱取消审批事项数量；申报审批项目时将原来属于核准的事项升格为审批，改革后再从审批降为核准，看起来审批事项减了不少，实际上审批内容、程序、环节一点也没有减少。
