改革开放以来政府机构改革的回溯、反思与展望

      早在20世纪80年代初，邓小平同志就曾指出，到本世纪末的近二十年内要抓紧四件工作，其中第一件就是进行机构改革[1]。改革开放30年来，我国先后在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年进行了6次政府机构改革，可以说差不多每一届政府都要以新一轮的机构改革作为新一届政府准备开始运转的前奏。这一系列的改革紧紧围绕职能转变这一主线，取得了明显的成效，有力地促进了改革开放和社会主义现代化建设事业的发展。但迄今为止的政府机构改革一直未能完全摆脱“带动—量化”的改革模式，致使改革始终不能进一步向深层次发展，长期停留在“精简”的水平，始终没有走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的历史怪圈。在当前我国进入全面建设小康社会的新时期和改革开放进入关键期的新形势下，未来的政府机构改革应着眼于突破传统的思维定式，实现从“带动—量化”改革到“联动—优化”改革的历史性转变。

      一、回溯：以转变政府职能为主线的改革历程

      政府职能的转变是贯穿于改革开放以来历次政府机构改革的一条主线，见下表。虽然机构改革作为一项系统工程，涉及范围广泛，在不同的历史时期囊括了政府职能转变、优化组织结构、精简人员、中央与地方关系调整、政府管理及运行机制创新、干部人事制度改革等内容，但历次改革都将职能转变作为调整的重点和关键，并以此为依托来设计其他改革内容的操作方案。转变政府职能是我们回溯和厘清机构改革历程的主要脉络。

      改革开放带来了市场经济体制的逐步确立和完善，推动着社会阶级阶层结构的不断重组与持续分化，使整个社会的现代化程度不断提高，这从根本上改变了中国政府传统的存在环境和管理内容，要求政府职能转变和调整，以应对行政环境变迁的挑战。以一系列发展战略的重大调整和重要历史事件为契机，政府职能转变在不同历史时期有着不同的重点。在改革开放初期，随着全党工作重点向社会主义现代化建设的转移，各级政府的职能重心开始转移到经济建设上来；为不断适应社会主义市场经济体制，政府对经济发展的推动逐渐由直接主导向加强宏观调控、减少微观干预转变，由以行政调节为主向以市场和法律调节为主转变；而加入世界贸易组织更是将中国政府职能的转变置于全球化背景之下，减少过多的行政审批、加强法治成为职能转变的主要内容；非典危机、近年来民生问题的逐步凸显则开始将政府职能转变的重心引向社会管理和公共服务。

      

      二、反思：“带动—量化”的改革模式难以为继

      “带动—量化”改革是改革开放后很长一段时间以来我国政府机构改革的基本模式。它包括“带动型”的改革方式和“量化型”的目标导向两个方面。

      （一）“带动型”的改革方式

      我国改革开放进程中的改革方式有一个很大的特点，笔者将其称之为“带动型”的改革方式：意即为了实现某一领域的改革，一般而言会先行“重点突破”这一领域的某一方面，继而依托其来“带动”其余方面的改革，最终实现该领域的全面改革。这一“带动型”的改革方式在行政体制改革中表现得尤为明显，那就是长期以来政府机构改革在行政体制改革的过程中发挥着“带动”作用。

      以政府机构改革来“带动”行政体制改革的改革方式有其自身的历史合理性，在历史上也取得了显著的成效：首先，在行政体制改革的整体性推动面临很大难度，相关条件尚不完全成熟的情况下，让政府机构改革先于其他方面的改革，可以为将来行政体制改革的全面启动夯实基础，积累能量；其次，使政府内部各组成要素配置更加合理，在一定程度上优化和改进了政府过程特别是工作方式；最后，政府机构改革的“单兵突进”显示了其在整个行政体制改革布局中的重要性和复杂性，有利于吸收相关资源投入到这个重要领域。

      虽然“带动型”的改革方式对于优化政府机构、推动行政体制改革曾发挥过不可忽视的作用，然而，长期以来过于倚重政府机构改革的“带动”效应，使改革仅仅局限于政府组织结构及其人员的有限范围内，并且由于这种局限而导致其改革效用已经接近于最大化状态；与此同时，在政府机构改革与相关领域的改革缺乏有效“联动”的情况下，政府机构改革的“单兵突进”逐渐演变为“孤军深入”。因此，继续依赖“带动型”的改革方式，仅仅从政府机构改革的单一视角来考虑行政体制改革的思路必将难以为继。

      （二）“量化型”的目标导向

      改革开放以来的历次政府机构改革在目标导向上存在一个很大的误区，即把机构改革的目标一味定位于“精简”，把机构改革简单地等同于机构精简特别是人员精简。在这种“量化型”的目标导向下，每次政府机构改革方案都将精简的机构和人员数量作为重点和功绩来刻意凸显，仿佛精简的机构和人员数量越多，就表明此次改革越成功。然而，由于中国的政府机构规模并不是一般意义上的总量“过剩”，而是结构性和功能性过剩，因此简单地精简机构和人员并不能解决问题[2]。

      同时，在“量化型”改革目标的长期引导下，社会各界对政府机构改革逐渐形成了“量化偏好”，即政府机构和人员一旦精简，便会受到普遍肯定，但如果稍有增加，不管这种增加是否符合社会的真实需要，质疑之声便首先从社会各界涌来。社会各界在政府机构改革上的“量化偏好”，是一种健康的力量，一种“政治正确”的政治呼声，这种力量和政治要求，对于有效制约政府机构规模和政府官员数量的非正常增长，促使政府机构和政府官员自身进行自我约束，具有积极的意义。但对数量一味地偏好和重视，尤其是对精简一味地看重，不但不太符合实际，带来操作上的困难，而且还会减少政府机构改革的弹性，不利于为将来的“增量改革”预留空间。