随着我国城市化和工业化进程的加速，城市建设用地的供求矛盾已经超越了资本等其他生产要素。据估计，2020年要达到60％的城市化率，需要增加1.5亿亩建设用地。而在18亿亩耕地红线下，将会出现1.2亿亩的城市建设用地缺口。而另一方面，由于征地成本的不断增加，征地公益性用途的严格管制，城市建设用地短缺形势将会更加严峻。土地已经成为我国城市化和工业化发展中严重的资源约束。 由于长期城乡分割的土地市场，我国建设用地短缺突出的特点是结构性短缺而总量过剩：在城市建设用地供给短缺的同时，农村大量的建设用地却不能得到合理利用。据统计，2002年全国建设用地总量为20.34万平方公里，其中城市建设用地仅占1/5，大约只有3.63万平方公里；其余16.71万平方公里的建设用地属于农村建设用地，其总量相当于河南省的总面积。由于长期的闲置，农村建设用地的资产价值无法得到有效实现。 随着城市化进程的加速和城市建设用地短缺对经济发展形成的制约，特别是由于城市土地市场价格市场的日益完善和国家对建设用地流转制度的改革，农村建设用地流转已经成为目前解决工业用地需求和支持地方经济发展的重要手段。通过农村建设用地流转，一方面可以在总量不变的前提下实现结构优化，更有效地配置了城乡土地资源，加速了地方产业和经济的发展；另一方面可以使乡村集体组织和农民从土地要素中获得财产性收入，对于缩小城乡居民收入差距、扩大内需和保持经济健康持续增长将起到重要作用。 一、农村建设用地流转的三种模式 1.“国有化”土地流转。农村建设用地“国有化”流转模式可定义为：在地方政府主导下，以农民自愿转让为前提，将农村建设用地转变为国有建设用地的土地变性流转。农村建设用地“国有化”流转和国家土地征用主要有两点差别：一是国家土地征用以公共利益为前提，而农村建设用地国有化流转后的土地用途并不局限于公共利益；二是国家土地征用是以公共行政权力强制实现的，而农村建设用地国有化流转是在农民和地方政府自愿协商的基础上通过土地变性交易实现的。 农村建设用地“国有化”流转作为一种独特的土地流转模式，对于城乡土地资源的集约配置起着积极的作用。一是在一定程度上实现了城市国有建设用地的扩张和农村建设用地的减少二者相挂钩，从城乡统筹的角度提高了等量建设用地的使用效率，克服了长期以来城市建设用地和农村建设用地两头扩张的局面。二是实现了城乡土地规划的统一，打破了长期以来城市规划城市，农村规划农村，农村并入城市后重新规划拆迁的难题和矛盾。因此，从土地节约和集约利用的角度看，农村建设用地“国有化”流转模式是对长期以来土地征用模式的一种优化和改进。 天津滨海新区农村建设用地流转主要采取农村建设用地“国有化”流转模式。具体的流转方式是通过农民宅基地换房对农民建设用地进行土地置换。这种流转模式通过解决资金闭合和土地闭合两大关键性问题，实现了土地的集约利用和农民土地资产的升值。天津市的具体做法是先以宅基地换房实现土地置换；同时以土地升值预期作为担保，由政府成立融资公司(滨丽公司)向开发银行贷款。以天津华明镇为例，现有12个村子已经完成搬迁，并建立华明示范镇。农民不用投资，只需把原来的房子交出来并按1∶1的比率置换。农民人均居住面积大约为30平方米，可出租出售，资产价值增值了6—10倍。另一方面，通过宅基地置换，集约利用了土地。置换中13000亩宅基地被清理出来，而为农民居住新建楼房占地面积仅相当于原宅基地面积的1/5，这就极大地缓解了城市化和工业化进程中建设用地的供求矛盾。 2.乡村基层组织主导的土地流转。就全国而言，乡村基层组织主导的土地流转模式是目前农村建设用地流转的主要方式。这种流转模式的基本特征是：以乡村为流转单位，在乡镇政府或村委会主导下实现农村建设用地流转。乡村基层组织主导的土地流转模式，一是旨在解决20世纪90年代乡镇企业破产后大量闲置农村建设用地的利用问题。随着中国经济转型，曾经红极一时的乡镇企业大批破产倒闭，在乡村依靠工业生财的路子走不通之后，“以地生财”成为乡村发展集体经济的主要策略；二是在城乡二元规划体制下，乡村管理者通过各种途径把农民经营的耕地转为建设用地，获得转用后的超额收益。 乡村基层组织主导的土地流转模式所采取的主要方式是土地出租、厂房出租和兴办产业三种形式。以城乡一体化较快的北京地区为例，昌平、怀柔和通州等地以乡村基层组织为主导的建设用地流转在土地资源得到充分利用的同时，极大地提升了集体组织的经济实力。农村建设用地流转的成功要依托两个重要环节。第一，村集体对土地的变性能力，即通过基本农田在邻近村的置换交易等方式把农用地变成建设用地。第二，土地营销能力，即成功地把农村建设用地推向市场。乡村管理者通过土地平整和相关的基础设施建设，在土地出租和厂房出租中获得大量的收益。虽然村委会和村民小组分别对集体土地产权具有“经营管理”职责，但由于集体农业用地经营管理的责任已经落实到“农户个人”，因此村民小组对农业用地的产权是虚化的；而对于农村建设用地，村民小组确实存在着相应的管理职能。乡村管理者主导的农村建设用地流转，在实现土地集约利用的同时，也实现了农村建设用地的资产增值和变现。
