近些年来，随着“省管县”改革的思路得到决策层认可之后，理论界在“省管县”改革的必要性和可行性方面已经取得了广泛共识。借鉴“市管县”等许多体制改革的经验教训，一项被普遍看好甚至被寄予很高期望的体制改革，最需要避免的是，将现行体制的诸多弊端非理性地一并归咎于已被确认为当下改革对象的旧体制，一厢情愿地拔高新的制度设计的预期绩效，进而试图通过某种科学设计，建立“最优”的制度安排，实现自上而下的“一次性跳跃”，使现行体制的弊端得到根本性的解决。人类众多体制创新的经验和教训都在启示我们，我们越是对某项体制变革的预期绩效憧憬满怀，最终我们越是可能陷于失望的境地。一项体制变革，制度设计越是精致、“科学”，预期绩效越是趋近于“最优”，在具体实施过程中就越是容易发生“走样”现象，最终的效果也越是可能背离制度设计的初衷。笔者对“省管县”改革的必要性和可行性，原则上均持认同态度，但一直倾向于以审慎的态度和理性的眼光来对待这一也许被寄予了过多期望的改革。[1]在此，我们仅基于规范性研究的取向，将“省管县”改革纳入更为宏大和复杂的体制变迁背景之中，从四个维度就“省管县”改革可能面临的挑战，及其可能产生的行政和社会效应作一简要的分析和评估。 一、演进论视角下的省管县改革 以“省管县”取代“市管县”，是行政管理体制特别是地方政府管理体制的一场重大变革，涉及一系列的体制问题。对此，我们首先需要摆脱的是那种对制度创新绩效的理想化憧憬，以及“一揽子”解决的制度建构热情。从某种意义上说，任何交织着复杂的利益关系的重大体制改革，都必然是一个持续性的甚至是“试错性”的过程。 在建构理性主义与演进理性主义的分野中，哈耶克毕生坚持的一个重要信念，就是认为“自发社会秩序”所遵循的规则系统是进化而非设计的产物，这种进化过程乃是一种竞争和试错的过程。“那些被长期证明对人类福利意义重大的社会制度，虽然都是人类行为的产物，但绝对不是人类设计的产物，因而也就不能以演绎推理暗示出的任何方式来重新建构”[2](P6)。 哈耶克强调，由社会行为规则体系所构成的“扩展秩序”(the extended order of human cooperation)是自生自发的，其演进发展过程的复杂性，远远超过了人类理性能力的范围。对于这种复杂现象，人类充其量只能掌握一些有关它的一般结构的“抽象知识”，而这根本不足以使我们有可能重新构造它们，或是预见到它们的具体形式和具体细节。虽然哈耶克讲的“自生自发秩序”的演进逻辑更适用于整个文明的进化，而不是一般性的体制或制度创新。[3](P11)但人类无数改造社会的宏大工程都深刻地警示我们，在体制创新的过程中，需要保持高度的审慎态度，坚决防止那种将人类的生活纳入某种精心设计的“最优”制度之中的“致命的自负”。 中国市场化改革“摸着石头过河”，“在干中学”的过程，在相当大程度上印证了哈耶克关于市场经济的扩展秩序是在长期的“试错性”探索中逐步形成的理论。除了延续时间较长以外，中国渐进性改革的逻辑主要体现在：一是改革没有预先确立一个明确的恒久不变的目标，更没有一个精心规划的蓝图和改革时间表。改革的进程基本上按照“先易后难”的原则循序渐进地展开，而且常常是走走停停，反反复复。二是重大的体制性突破，都不是在精心设计的基础上由决策层自上而下启动的，而往往是源于基层民众和基层政府的“试错性”尝试，甚至是“非法”的创新实践。整个改革过程呈现出相当明显的“摸着石头过河”的“试错性”特征。三是体制改革最终产生的结果，往往同改革的初衷大异其趣，经常出现“有心栽花花不开，无心插柳柳成荫”的局面，甚至出现“歪打正着”的局面。[4]正如转型经济学家热若尔·罗兰曾经说过的那样：“转型社会的一个重要问题在于，以现有的制度环境为起点的转型过程并不一定会达到人们所预想的某个终极目标。”[5](P4) 当我们理性地审视“省管县”体制改革面临的挑战时，不难发现，其中存在着一个深刻的悖论。一方面，行政体制改革在经历了近30年的“摸着石头过河”，甚至是“头痛医头，脚痛医脚”的摸索过程之后，目前迫切需要强化总体性的设计，需要有更多的通盘考虑，更多深思熟虑的方案选择，以避免推行“市管县”体制时那种仓促上阵的局限性；另一方面，“省管县”体制改革所涉及诸多体制性问题，诸多的利益矛盾，又决定了这一改革不可能是完全沿着事先选定的轨道，按照既定的“最优”方案，以“一次性跳跃”的方式完成从“市管县”到“省管县”的过渡。 借鉴演进理性主义的审慎态度和中国市场化改革的实践经验，从总体上讲，“省管县”改革的总体性设计，只可能体现在改革方向和思路的明确上，体现在对相关配套改革的通盘考虑，以及对“省管县”改革过程中可能出现的诸多挑战、困难未雨绸缪的积极应对上，而不可能精心设计出一种可以推广到全国各地的“最优”方案。就真实性过程而言，“省管县”改革必然是一个在逐步推进中不断总结经验，不断发现问题，进而不断完善体制的渐进过程。在空间形态上，“省管县”改革不可能是一个整齐划一的过程，必然需要先选择若干条件相对成熟的省份率先进行尝试，赋予这些省份必要的改革自主权，由它们选择若干地区进行“省管县”行政体制改革的试点，取得较为成熟的经验之后，再在这些省份全面推行“省管县”体制。在此基础上，才有可能在全国范围内确定“省管县”体制的基本框架和改革的基本原则，推动全国各地结合省情实际，因地制宜地实施“省管县”改革。在改革的具体内容和步骤上，我们也不可能事先设计出某种“最优”的“省管县”体制，然后指望各地根据这个“最优”蓝图完成一步到位的改革，而必然会在改革的过程中，出现大量的新问题、新矛盾，进而在强化相关配套改革的过程中逐步解决问题，从而形成行政层级改革与政府职能重新配置、区划调整、财政体制和人事体制改革等联动效应。
