政府改革：新潮流与新观察

      自20世纪80年代起，“让国家回退”(rolling back the state)和“使政府缩水”(shrinking the state)曾一度成为西方最火热的改革论题。许多国家经济和政治两方面的变革都是以限制、消除政府对经济和社会的干预为目的。很多人天真地认为，市场经济条件下的政府一定是一个小规模的政府，为了尽量削减政府规模、降低财政负担，要对政府进行“缩水”，进而演变为对公共事业进行广泛的“去公共化”改革。

      然而，近30年过去了，经验事实真的像许多人想象的那样，世界上主要的发达市场经济国家普遍实现了所谓“削减政府”的改革目标了吗？在改革实践中，通过缩减政府的规模，就一定能够建立一个有效的政府吗？对此如果缺乏经验分析，那么围绕公共事业发展的各项政府改革就可能带有很大的盲目性，甚至会适得其反，最终削弱我国政府有效提供公共产品的能力。事实上，新的改革潮流似乎正在朝着一个相反的方向发展，对国家职能与政府改革的认识与实践正在发生新的变化：主导性的议题似乎并不在于政府应当削减哪些职能，而在于到底哪些职能应当被加强；也似乎并不在于政府规模是大还是小，而在于政府是否能够更有效地管理社会，更好地服务于人民。

      一、新自由主义道路的挫败与政府改革新潮流的出现

      20世纪70年代末，西方新自由主义思潮开始兴起。20世纪80年代初，随着英国保守党执政者撒切尔夫人和美国共和党总统里根的上台执政，新自由主义演变成为西方社会主流的政治与经济改革纲领。20世纪80年代到90年代初，削减政府部门的规模成为西方改革的主导性议题。这一阶段，为配合经济自由化政策，政府进行了广泛而深刻的市场化、私有化改革，产生了诸如“放松管制”、“效率至上”、“企业型政府”以及“新责任制”等一系列口号性的改革标签，这些口号引导许多国家进行了一场公共事业“去公共化”的改革浪潮。然而，这一阶段大量以削弱政府为导向的改革取得他们所预期的成效了吗？

      大量研究表明：撒切尔执政11年间，为振兴英国经济推行了一系列以削减政府、降低税收和私有化为核心的改革。然而，这一阶段的改革在削减政府方面不仅没有取得预想的结果，反而产生了消极的社会效果。研究发现，1979-1997年保守党执政期间，英国政府行政开支占国民经济的比重(图1)及政府雇用人员数量，并未发生实质性的变化①。与此同时，这一时期政府为了扩大公共产品提供领域的市场经济成分，大幅度削减了教育、医疗和社会福利等公共开支。政府削减各项福利开支的一项重要理由是降低高企不下的税收，但实际上，1978-1979年英国政府税收占GDP的比例为40.2％，而1989-1990年这一比例仍维持在39.9％的高水平。在其他方面，这一时期的私有化改革采取了所有权整体转让的方式，并没有打破事实上的产业垄断，因此并未能真正促进市场竞争。相反，经济私有化的推行，以及保守党政府对工会运动的压制，反而破坏了福利经济的基础，使许多普通工人的社会保障岌岌可危②。

      

      图1 英国各阶段政府财政开支占GDP比重 1964-2004

      (图中Labour代表工党，Conservative代表保守党)

      来源：Colin Talbot,"UK Public Services and Management(1979-2000):Evolution or Revolution,"International Journal of Public Sector Management,vol.14,no.1,2001.

      几乎与撒切尔政府同时期推行新自由主义改革的，还有美国的里根政府。尽管这一时期里根提出“政府并不是解决我们所面临问题的方案，而是问题本身”(government is not the solution to our problem,government is the problem)，并大张旗鼓地对政府进行改革——他一方面坚决反对福利国家的政府结构，另一方面信誓旦旦地要控制急剧膨胀的政府规模——但是里根政府任期8年前后，联邦政府的规模依然延续前期持续扩大化的趋势，政府开支占GDP的比重在他任期前后上升了7％。很多人意识到，里根时期的所谓新自由主义改革，对于联邦政府来说并不具有革命性的意义，反而是巩固了现状③。

      随着“华盛顿共识”④的形成，20世纪90年代以来，西方世界将新自由主义改革贩卖到更多发展中国家和地区。这些改革起初的动机在于削减政府对经济生活的干预、刺激经济发展，然而最终却演变成为对社会福利开支的大幅削减，以及对政府监管、执法能力的广泛削弱。因此这一阶段以“让政府缩水”或“使国家回退”为导向的改革，虽然以追求抽象的公共利益为名，但在事实上仅是一句空头口号而已。不仅严重削弱了政府的功能，同时也损害了大众的福祉与保障，降低了社会的稳定性与凝聚力，为后期的政府留下了沉重的包袱。

      然而随着对新自由主义改革的反思，有关政府改革的新思维正在萌生、成长并逐渐推动了实践层次政府改革的新潮流。新潮流建立在对过去30年以来世界范围内政府改革正反两方面的经验反思基础上，又与最近10年以来许多国家的改革实践相互反哺，开拓出未来政府改革的一个新方向。

      一方面，许多学者和观察家从新自由主义主导下政府改革所产生的负面效果出发，重新思考政府改革的方向。比如，福山(Francis Fukuyama)显然意识到，以“华盛顿共识”为代表的新自由主义改革对世界上许多国家的政府治理产生了相当恶劣的影响，他总结道：“这一阶段的改革过于关注理论层面的政府形式，因而倾向于削减政府，结果错误地引导了一场大范围的、以全面削弱政府能力为导向的改革浪潮。”福山认为：“在某些领域，政府的职能或许应当被削减，但更关键的是，在其他一些领域，应当大大地加强政府的职能。国家建设还远远还没有结束”⑤。