中央和地方关系的重构是现代国家制度建设工程的重要组成部分。中国是个单一制的共和国，地方行政区划①和府际关系②是中央与地方关系模式的基本要件之一，在国家全面推进行政管理体制改革、努力建设法治政府、责任政府，从全能型政府向有限政府、从发展型政府向公共服务型政府转型的过程中，地方行政区划和府际关系的重构及其配置方式，直接关系到中国的政治稳定和社会经济的可持续发展，因而受到国内外学者的持续关注。 近年来这方面的研究主要有：华伟、于鸣超等从政治制度史的视角梳理了近代以来中国行政区划的沿革，提出未来中国应该变中央直辖市、计划单列市、省会城市、地级市和地区为都、府、州作为上级地方自治体和变县、区下辖市、镇、乡为市、镇、乡、坊作为社区自治体的两级地方自治[1-3]。郑永年从新制度主义的视角考察了新中国建立以来中国行政区划和府际关系，认为中央与省之间是“事实上的联邦制”关系[4-5]。谢庆奎、孙学玉等从减少地方行政层级的视角指出变市管县体制为省直管县体制[6-8]。刘小康等从经济区与行政区关系上提出改革市管县体制的目标和路径[9-10]。马斌从地方治理的视角考察了省、市、县之间的关系，并指出实现府际治理的路径[11]。这些学者从不同的视角对中国行政区划和府际关系的改革进行的研究，为本文的研究奠定了基础。 本文试以制度变迁理论为分析工具，考察1949年以来中国地方行政区划和政府间关系变革的动力、逻辑与过程，探讨现代国家建设与地方行政区划和政府间关系的内在逻辑，检视地方行政区划与政府间关系的变革与地方治理的关系，总结地方行政区划和政府间关系变革的历史经验，探讨推进国家制度创新、完善中国地方行政区划和府际关系架构的对策思路。 一、制度变迁与中国地方行政区划和府际关系的演进 制度变迁理论由诺斯等学者提出。关于制度，诺斯认为它是外生变量，包括正式制约(例如法律)、非正式制约(例如习俗、宗教等)以及它们的实施过程[12]，贝兹(R.H.Bates)认为制度是一整套约束和激励机制[13]。制度变迁理论认为制度是受到规则约束与激励的理性行为体进行创新和适应的过程，它以诱致性或强制性、渐进的或激进的方式被替代、转换与变换，实现从供求不均衡到供求均衡的过程。对于制度的作用，诺斯认为国家或政治制度是经济增长的关键，然而国家又是经济衰退的根源[14]。地方行政区划和地方政府间的关系既是政府制度的重要组成部分，又是一套不同层级政府间集体行动的激励和约束机制，这一约束和激励机制包括国家的发展战略、不同性质的公共服务被不同主体更为廉价优质高效地提供、地方政府职能与层级设置、政府间事权划分与财税权力的配置、政府的投资权与产权的划分等等，这些激励与约束因素的调整型塑了不同层级的政府的行为，影响乃至改变其提供公共服务的程度与方式，从而促进地方社会经济发展。 中国现代的地方行政区划和地方政府间关系，在很多方面继承了传统中国的遗产。两千多年来，中国地方政府间关系虽然十分复杂，地方政府层级差异很大，或两级(如秦汉的郡县制)，或三级(如明清的省、府、县制)，甚至四级，但其运行的基本逻辑并未发生多大的变化，即属地化管理和行政内逐级发包制。前者指称居民的日常事务只与所在地的行政组织或地方政府打交道，并由其直接管辖，地域与地域之间联系较少，各自为政，中央派出机构的人员、经费等由地方政府负责；后者指称的是政府责任和权力的向下转移过程[15]57-59。由于中央对地方的控制受到信息和财力的约束，属地化管辖和行政发包制既节约了组织和管理成本，又明确了各级地方政府的责任，同时，也增强了地方政府的行政自主权[15]66-72。 20世纪以来，晚清和民国政府基于建立现代国家体系的需要，对地方政府职能进行了重新配置，建立省、县、乡镇财政，推行乡镇、县、省自治。不过，由于受到西方列强的侵扰和国内政局动荡，地方自治并未真正得到实施，而且，古代一直延续下来的属地管辖和行政发包制并未被放弃。新中国建立后，取消了地方自治，但是属地管辖和行政发包制继续沿袭下来，并以条块管理和职权同构的三级或四级地方政府架构的新形态呈现。当然，以十一届三中全会为分界线，新中国成立以来的地方行政区划和政府间关系明显地划分为两个阶段：1949-1977年，以统收统支的财政体制、条块管理、职权同构的治理结构为核心，属于现代行政集权体制；1978年以来，以行政分权、财政包干和分税制和人事制度为核心，为中央与地方分权的多层治理结构。 二、行政集权体制与地方政府间关系(1949-1977年) 新中国建立之初，面对控制地方、建立秩序、巩固政权、建设独立自主的新国家、恢复经济等一系列挑战，执政党和国家断然改变了晚清和民国时期的地方自治的取向，确立了行政集权体制。这种体制在地方行政区划和政府间关系上表现为：增加行政层级，建立统收统支的地方财政体制，形成职权同构的地方政府结构和以行政力量为主导的资源配置的纵向管理方式，通常称为“条条管理”。 (一)地方行政区划的演进 1949-1978年中国地方行政层级变化较大，宪法规定地方政府为三级或四级，在实际运行中，地方政府间的行政层级为四级和五级。这一时期行政区划的演进主要分为三个阶段： 第一阶段为基本体制的形成时期(1949-1954)：实行大行政区—省—县—乡四级制。其中，1948年中央设置了大行政区作为最高一级地方政府；为强化中央集权，1952年大行政区变成中央的派出机关。大行政区管辖省级政府，省级政府的数量发生了很大的变化，从1949年的52个减少到1954年底的30个。同时，建立乡(行政村)人民政府，缩小乡(行政村)的范围。另外，行署和区公所分别作为省和县的派出机构而存在[16]。凡此种种，奠定了新中国地方行政区划和地方政府结构的基础。
